Geloofwaardige commissies, houdbare oordelen?

Onderzoek naar onderzoekscommissies
NB: CONCEPTVERSIE WEBSITE

Algemeen proefschrift


NB: Dit is een conceptversie van de website.

Onderzoeksvraag

Het onderzoek naar de bonnetjes van oud-burgemeester Bram Peper van Rotterdam, dat zijn aftreden als minister noodzakelijk maakte, bleek achteraf niet geloofwaardig te zijn geweest. In de periode dat dat speelde (1999) maakte ik deel uit van de gemeenteraad van Rotterdam die opdrachtgever was voor het onderzoek naar de bonnetjes. In die periode is mijn nieuwsgierigheid ontstaan over de vraag of het vaker aan de orde zou kunnen zijn dat onderzoekscommissies rapporten maken waarvan achteraf kan worden vastgesteld dat ze onvoldoende geloofwaardig waren.

De vraag die in dit proefschrift wordt beantwoord luidt als volgt:

“Is het oordeel van onderzoekscommissies die onderzoek hebben gedaan naar problemen bij maatschappelijke organisaties en die daarover een onderzoeksrapport hebben uitgebracht geloofwaardig, gelet op de positionering en werkwijze van de onderzoekscommissie, de door de commissie gehanteerde normen en de onderbouwing van het oordeel door de onderzoekscommissie?” 

In mijn proefschrift beoordeel ik onderzoeksrapporten van 9 verschillende maatschappelijke organisaties die in de periode tussen 2005 en 2015 in de problemen zijn geraakt en waar veel maatschappelijke en politieke ophef over is ontstaan. Het betreft de volgende 9 maatschappelijke organisaties: de woningcorporaties Vestia, Woonbron en Rochdale. De schoolbesturen InHolland, Amarantis en ROC Leiden en de zorgorganisaties Philadelphia, Meavita en het Ruwaard van Putten Ziekenhuis.


Wanneer is een onderzoeksrapport geloofwaardig?

Ik beoordeel de rapporten van de onderzoekscommissies aan de hand van vier criteria. Deze vier criteria worden hieronder toegelicht:

 

Criterium

Het onafhankelijkheidscriterium 

Beoordeelt de positionering van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie is qua positionering geloofwaardig als er sprake is van een onafhankelijke onderzoeksommissie. Er is dan geen sprake van een gezagsrelatie tussen opdrachtgever en de onderzoekscommissie, de commissie bestaat uit deskundige en onafhankelijke leden, de onderzoekscommissie heeft toegang tot alle relevante informatie, past hoor en wederhoor toe en maakt het onderzoeksrapport openbaar.

Het contextueel-vergelijkende criterium 

Beoordeelt de werkwijze van de onderzoekscommissie. De werkwijze van de onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze. Kenmerk van deze werkwijze is het verplaatsen in de situatie van de organisatie voordat de problematiek zich voordeed, waarbij de relevante context wordt meegewogen op basis van de kennis van toen, in het licht van de praktijk bij vergelijkbare organisaties op dat moment.

Het normatieve criterium

Beoordeelt het handelen van de betrokken actoren in en buiten de maatschappelijke organisatie po basis van de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’. Een onderzoekscommissie geldt qua gehanteerde normering als geloofwaardig als het doen en nalaten van de betrokken actor wordt beoordeeld op basis van de norm van datgene dat redelijkerwijze van een redelijk handelende en bekwame professional verwacht zou mogen worden.

Het onderbouwingscriterium

Beoordeelt de mate van onderbouwing van de problematiek van de maatschappelijke organisatie. De onderbouwing van het oordeel van een onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als wordt beoordeeld of de ontstane problemen al dan niet voorzienbaar en al dan niet beheersbaar zouden zijn geweest.


Een onderzoekscommissie kan als ‘geloofwaardig’ worden bestempeld als aan deze vier criteria is voldaan: de onderzoekscommissie is onafhankelijk, hanteert de contextueel-vergelijkende werkwijze, hanteert een kader met duidelijke en logische normen gebaseerd op de ‘redelijk handelende professional’ die vooraf en onderbouwt het oordeel goed op basis van de vraag of problemen al dan niet te voorzien en te beheersen waren.


Doel en opbouw website

Het doel van deze website is o.a. om per onderzochte casus aan te geven uit welke passages van de onderzoeksrapporten ik mijn conclusies heb getrokken. Dat heb ik gepoogd te doen door middel van arceringen.

Iedere casus heeft een eigen tabblad. Dat tabblad is op zijn beurt onderverdeeld in 5 delen: 

1. Algemeen deel. Hier wordt de inleiding, achtergrond en geschiedenis gegeven van de betreffende casus. 

2 t/m 5: criteria toegepast.


Link volledig proefschrift

Onder het tabblad 'Bestanden' vindt u de link naar het PDF-document van het volledige proefschrift 'Geloofwaardige commissies,  houdbare oordelen?'

Algemeen


Algemeen
Inleiding, achtergrond en geschiedenis

Drie woningcorporaties kwamen in de periode tussen 2008 en 2012 zo vaak negatief in het nieuws dat de Tweede Kamer besloot tot het instellen van een parlementaire enquêtecommissie: de Amsterdamse corporatie Rochdale, de Haags-Rotterdamse corporatie Vestia en de Rotterdamse corporatie Woonbron. Al deze corporaties kenden grote problemen: de bestuursvoorzitter van Rochdale schafte als dienstauto een Maserati aan; Vestia kwam in zwaar weer terecht door de aankoop van derivaten en bij Woonbron werden de problemen veroorzaakt door de te duur uitgevallen renovatie van het stoomschip, het ss Rotterdam.

De casus Vestia is het onderwerp van dit hoofdstuk; Rochdale en Woonbron komen uitvoerig aan bod in hoofdstuk 6 en 7. Vestia, Woonbron en Rochdale zijn allemaal onderzocht door dezelfde commissie, de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties, die in 2014 haar rapport uitbracht. Dit hoofdstuk gaat uitvoerig in op de mate van onafhankelijkheid, gehanteerde normatiek, werkwijze en onderbouwing van het oordeel door deze onderzoekscommissie.

Over de problemen bij Vestia is zeer veel geschreven. De kranten stonden er vol van, politiek en televisie besteedden er veel aandacht aan en er zijn maar liefst drie journalistieke boeken over de ‘vrije val van Vestia’ verschenen.[1] De problemen bij Vestia vormden de onmiddellijke aanleiding tot het instellen van een parlementaire enquêtecommissie. Voordat de Tweede Kamer hiertoe had besloten, had minister Spies al een commissie aangesteld om Vestia te onderzoeken, de commissie-Hoekstra.[2]
De casus Vestia spreekt dus zeer tot de verbeelding. Het voorwoord bij het hoofdrapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties (hierna: Hoofdrapport) zegt er het volgende over:

‘Begin 2012 komt het schandaal van Vestia naar buiten. De grootste corporatie van Nederland heeft behalve 90.000 sociale huurwoningen ook voor miljarden aan derivatencontracten met banken afgesloten. Contracten die – behalve voor de banken – voor niemand te begrijpen waren en renterisico’s zouden moeten afdekken tot sint-juttemis. Medio 2012 zijn deze contracten grotendeels afgekocht voor een slordige twee miljard euro. Ondanks het feit dat de totale schade nog hoger uitpakt, staat Vestia daarmee in één klap in de mondiale top van financiële schandalen met illustere namen als Enron, Parmalat, Société Générale en Barings Bank, die allemaal (bijna) omvielen door eigen schuld. Deze keer is het geen bedrijf, maar nota bene een semipublieke instelling, en moeten de Nederlandse sociale huurders opdraaien voor het miljardenverlies.’ (Hoofdrapport: 5).

De geschiedenis van Vestia besloeg, toen het schandaal naar buiten kwam, zo’n 20 jaar. De persoon Erik Staal speelde een belangrijke rol in deze geschiedenis. In 1989 werd hij algemeen directeur van het Gemeentelijk Woningbedrijf, een ambtelijke organisatie die onderdeel is van de gemeente Den Haag. In 1989 had het 23.000 ‘verhuureenheden’. In 1992 werd het Woningbedrijf verzelfstandigd en werd het een ‘toegelaten instelling’. Vanaf dat moment volgde een reeks fusies: met Vestia Delft/Zoetermeer in 1999 (vanaf dat moment wordt Vestia ook de naam van het geheel), met Estrade Wonen (2000), Woongoed Rotterdam (2000), SGBB (2010) en Stadswonen Rotterdam (2011). Ook nam Vestia een aantal kleinere corporaties over. In 2011 had het bedrijf een kleine 90.000 verhuurbare eenheden. Erik Staal was al die jaren de enige bestuurder, met uitzondering van een periode in 1999, toen de heer Jochems korte tijd medebestuurder was.

Vestia had een uitstekende reputatie. Datzelfde gold voor bestuurder Staal: ‘Vestia: een gerenommeerd volkshuisvester, een voorbeeld in de sector, een rolmodel voor corporaties die actief zijn in de stedelijke herstructurering, toeverlaat van wethouders van diverse grote gemeenten zoals Rotterdam en Den Haag, corporatiedokter voor zieltogende corporaties. In negatieve zin was Vestia alleen bekend vanwege het salaris van Erik Staal.’ (Verbraken 2014: 8)

In september 2011 bleek dat Vestia kampte met grote liquiditeitsproblemen. Deze problemen kwamen aan het licht toen het WSW[3] aan Vestia een faciliteit tot een bedrag van maximaal 1,05 miljard euro ter beschikking stelde in het kader van het borgen van tijdelijke liquiditeitstekorten veroorzaakt door zogenaamde ‘margin calls’. Zonder die voorziening zou Vestia in surseance van betaling zijn geraakt (Rapport commissie-Hoekstra: 27).

De omvang en samenstelling van de derivatenportefeuille was, gelet op doelstelling van de corporatie en de regelgeving, niet passend, volgens het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV).[4] Vestia had onvoldoende buffers om liquiditeitsrisico’s op te vangen. Ook bevatten verschillende contracten die Vestia had afgesloten clausules die de inzet van het toezichtsinstrumentarium belemmerden omdat toezichtsmaatregelen zouden leiden tot onmiddellijke opeisbaarheid. De minister van BZK stelde vast dat deze clausules in strijd waren met artikel 70d Woningwet. Hierdoor moest de minister afzien van het geëigende instrumentarium, zoals het geven van een aanwijzing en het aanstellen van een toezichthouder. Wel werden op verzoek van de minister nieuwe bestuursleden en nieuwe leden van de RvT benoemd bij Vestia (Rapport commissie-Hoekstra: 27).

De ‘systeemcrisis’ rond Vestia kwam pas naar buiten op maandagochtend 30 januari 2012, via het Financieele Dagblad (Verbraeken 2014: 7). Dit markeerde het begin van een zeer chaotische periode in de geschiedenis van het Nederlandse corporatiestelsel. Vanaf de jaren 1990 is er veel veranderd in de corporatiewereld[5]: er kwam meer ruimte voor eigen ondernemerschap, schaalvergroting en er waren veranderingen in het toezicht. Dit ging gepaard met de oproep om te werken aan ondernemerschap, de bouwproductie te verhogen en te investeren in leefbaarheid. De Vestia-affaire zorgde voor een radicale verandering. In de woorden van Verbraeken:
‘De Vestia-affaire heeft een aardverschuiving teweeggebracht in de corporatiesector. Het imago van die sector, en zelfs van de hele semipublieke sector, is erdoor geraakt. De grootste corporatie van Nederland, met bijna 90.000 woningen, stond op omvallen. Vestia: een gerenommeerde volkshuisvester, en voorbeeld in de sector, een rolmodel voor corporaties die actief zijn in de stedelijke herstructurering, toeverlaat van wethouders van diverse grote gemeenten zoals Rotterdam en Den Haag, corporatiedokter voor zieltogende corporaties. (…) Maar wat met Vestia gebeurde was een drama van de buitencategorie. Dat zette iedereen op scherp. Een brede meerderheid in de Tweede Kamer stemde dan ook voor een parlementaire enquête naar de misstanden in de sector.’ (Verbraeken 2014: 8)

In juni 2012 sloot Vestia een deal met de banken. Dit gebeurde onder regie van het Rijk, onder leiding van minister Spies. Deze deal kostte Vestia en de gehele sector bijna 3 miljard euro.

Het besluit om een Parlementaire Enquête Woningcorporaties in te stellen werd genomen op 20 maart 2012, toen de Tweede Kamer unaniem de motie-Bochove aannam. Die maand overlegde de Kamer voor het eerst in het openbaar met de minister over de Vestia-casus. Op dat moment zijn er nog vele onbeantwoorde vragen. De motie-Bochove benoemde de problematiek bij Vestia en gaf aan dat er sprake is van meerdere incidenten bij corporaties, waarbij sprake was van laakbaar gedrag, dat onvoldoende en te laat was onderkend door interne en externe toezichthouders (Hoofdrapport: 40). De onderzoekscommissie wilde dus onderzoek doen naar alle casussen waarin er sprake was van ‘laakbaar gedrag’ en niet alleen naar Vestia. De commissie gaf in haar hoofdrapport aan breder te hebben gekeken dan alleen naar de incidenten. Ze had de ambitie om ook onderzoek te doen naar het ‘functioneren van het systeem van woningcorporaties’ (Hoofdrapport: 40).

De Tweede Kamer stelde op 5 december 2012 de Tijdelijke Commissie Woningcorporaties (TCW) in. Deze presenteerde op 11 april 2013 haar plan van aanpak. Op 16 april 2013 besloot de Tweede Kamer tot het instellen van een Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties.

‘De kern van het onderzoek bestaat uit de drie deelonderzoeken die de commissie zelf heeft uitgevoerd naar respectievelijk politieke besluitvorming, casussen en Vestia. Deze onderzoeken vormen zowel de basis voor het houden van besloten voorgesprekken en openbare verhoren, als de weerslag daarvan. Inzichten uit de openbare verhoren zijn in deze drie deelonderzoeken meegenomen.’ (Hoofdrapport: 42).

Het onderzoeksrapport werd gepresenteerd op 30 oktober 2014; vanaf dat moment was het openbaar.

[1] Hans Verbraeken, De vrije val van Vestia, Miljardendrama door hoogmoed en wanbeleid, 2014; Jan Smit, Het derivatendrama, 2014; Tjerk Gualtherie van Weezel, De bekentenis, hoe de handel in derivaten Vestia aan de afgrond bracht, 2015.
[2] Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties, onder voorzitterschap van mr. R.J. Hoekstra. De opdracht aan de commissie betrof het uitbrengen van advies aan de minister van BZK over het ‘beheersbaar maken van de risico’s van het maatschappelijk ondernemerschap van woningcorporaties; hierbij in te gaan op prikkels die in het woningbouwcorporatiestelsel aanwezig zijn die leiden tot ongewenste financiële risico’s en de Vestia Casus te bezien in vergelijking met andere casus waar het in de afgelopen jaren misging en daar leerpunten uit te trekken’ (Rapport commissie-Hoekstra: 3). Het rapport is uitgebracht op 17 december 2012.
[3] WSW is de onderlinge waarborgmaatschappij voor de woningcorporaties, met een gedegen borgstelsel. WSW verstrekt borging op leningen aan corporaties. Dat betekent dat WSW de betalingsverplichtingen (rente en aflossing) van de lening overneemt, mocht de corporatie daar zelf niet meer aan kunnen voldoen. Door borg te staan voor leningen kunnen woningcorporaties goedkoper leningen aantrekken. Om te voorkomen dat WSW een aanspraak krijgt op zijn borgstelling, kent het stelsel verschillende buffers en vangnetten. (website:
https://www.wsw.nl/over-wsw/borger-van-leningen/over-het-borgstelsel/ ; geraadpleegd 25-11-2019).
[4] Overheidsinstantie die namens het ministerie van VROM toezicht houdt op de woningcorporaties en de verbindingen die zij zijn aangegaan om te zien of zij over voldoende eigen vermogen beschikken (website https://www.encyclo.nl/begrip/CFV_Centraal_Fonds_Volkshuisvesting ).
[5] Te noemen veranderingen zijn: meer autonomie voor corporaties, meer toezicht op corporaties, introductie marktwerking waardoor woningcorporaties ‘hybride organisaties’ werden, schaalvergroting, overgang van vrijwilligersorganisaties naar professionele organisaties, overgang van vereniging met een bestuur naar stichting met een Raad van Bestuur en een Raad van Commissarissen en veranderingen in de beleidsfocus, met een grotere aandacht voor leefbaarheid van wijken. Zie Literatuurstudie Parlementaire Enquêtecommissie, Beekers 2012, Koolma 2009.

Zie het tabblad 'bestanden voor de link naar het hoofdrapport Parlementaire enquête Woningcorporaties. 


Onafhankelijkheids- en deskundigheidscriterium


  • heeft geen ‘baas’ die zich vanuit een autoritaire positie kan bemoeien met de resultaten van het onderzoek;
  • kan alle benodigde informatie opvragen en verkrijgen;
  • past hoor en wederhoor toe, zodat recht gedaan kan worden aan de argumentatie van betrokkenen;
  • publiceert het onderzoek, zodat ‘transparant’ is tot welke bevindingen ze is gekomen.
  • De commissie is een politieke onderzoekscommissie en daarmee niet onafhankelijk omdat de onderzoekscommissie ook zichzelf als Tweede Kamer moet onderzoeken;
  • De leden moeten afkomstig zijn uit de Tweede Kamer en worden op basis van partijpolitieke achtergrond geselecteerd en dus niet op basis van deskundigheid met betrekking tot het functioneren van het corporatiestelsel. Ook geldt niet als vereiste dat de leden van de onderzoekcommissie vaardigheden hebben op het terrein van het verrichten van onafhankelijk onderzoek.
De onderzoekscommissie is derhalve niet als onafhankelijke en deskundige commissie te kwalificeren.
[1] Kamerstuk II 2013/14 33 606 nr.2.

Contextuele werkwijze-criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Normatieve criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onderbouwingscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Algemeen


Algemeen
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onafhankelijkheidscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Contextuele werkwijze-criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Normatieve criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onderbouwingscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Algemeen


Algemeen
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

onafhankelijkheidscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Contextuele werkwijze-criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Normatieve criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onderbouwingscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Algemeen


Algemeen
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onafhankelijkheidscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Contextuele werkwijze-criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Normatieve criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onderbouwingscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Algemeen


Algemeen
Inleiding bij de casus Amarantis

Onderzoeksvraag
 
Het onderzoek naar de bonnetjes van oud-burgemeester Bram Peper van Rotterdam, dat zijn aftreden als minister noodzakelijk maakte, bleek achteraf niet geloofwaardig te zijn geweest. In de periode dat dat speelde (1999) maakte ik deel uit van de gemeenteraad van Rotterdam die opdrachtgever was voor het onderzoek naar de bonnetjes. In die periode is mijn nieuwsgierigheid ontstaan over de vraag of het vaker aan de orde zou kunnen zijn dat onderzoekscommissies rapporten maken waarvan achteraf kan worden vastgesteld dat ze onvoldoende geloofwaardig waren.

De vraag die in dit proefschrift wordt beantwoord luidt als volgt:

“Is het oordeel van onderzoekscommissies die onderzoek hebben gedaan naar problemen bij maatschappelijke organisaties en die daarover een onderzoeksrapport hebben uitgebracht geloofwaardig, gelet op de positionering en werkwijze van de onderzoekscommissie, de door de commissie gehanteerde normen en de onderbouwing van het oordeel door de onderzoekscommissie?”

In mijn proefschrift beoordeel ik onderzoeksrapporten van 9 verschillende maatschappelijke organisaties die in de periode tussen 2005 en 2015 in de problemen zijn geraakt en waar veel maatschappelijke en politieke ophef over is ontstaan. Het betreft de volgende 9 maatschappelijke organisaties: de woningcorporaties Vestia, Woonbron en Rochdale. De schoolbesturen InHolland, Amarantis en ROC Leiden en de zorgorganisaties Philadelphia, Meavita en het Ruwaard van Putten Ziekenhuis.

Wanneer is een onderzoeksrapport geloofwaardig?
 
Ik beoordeel de rapporten van de onderzoekscommissies aan de hand van vier criteria. Deze vier criteria worden hieronder toegelicht:
 
Criterium
Het onafhankelijkheidscriterium Beoordeelt de positionering van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie is qua positionering geloofwaardig als er sprake is van een onafhankelijke onderzoeksommissie. Er is dan geen sprake van een gezagsrelatie tussen opdrachtgever en de onderzoekscommissie, de commissie bestaat uit deskundige en onafhankelijke leden, de onderzoekscommissie heeft toegang tot alle relevante informatie, past hoor en wederhoor toe en maakt het onderzoeksrapport openbaar.
Het contextueel-vergelijkende criterium Beoordeelt de werkwijze van de onderzoekscommissie. De werkwijze van de onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze. Kenmerk van deze werkwijze is het verplaatsen in de situatie van de organisatie voordat de problematiek zich voordeed, waarbij de relevante context wordt meegewogen op basis van de kennis van toen, in het licht van de praktijk bij vergelijkbare organisaties op dat moment.
Het normatieve criteriumBeoordeelt het handelen van de betrokken actoren in en buiten de maatschappelijke organisatie po basis van de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’. Een onderzoekscommissie geldt qua gehanteerde normering als geloofwaardig als het doen en nalaten van de betrokken actor wordt beoordeeld op basis van de norm van datgene dat redelijkerwijze van een redelijk handelende en bekwame professional verwacht zou mogen worden.
Het onderbouwingscriteriumBeoordeelt de mate van onderbouwing van de problematiek van de maatschappelijke organisatie. De onderbouwing van het oordeel van een onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als wordt beoordeeld of de ontstane problemen al dan niet voorzienbaar en al dan niet beheersbaar zouden zijn geweest.

Een onderzoekscommissie kan als ‘geloofwaardig’ worden bestempeld als aan deze vier criteria is voldaan: de onderzoekscommissie is onafhankelijk, hanteert de contextueel-vergelijkende werkwijze, hanteert een kader met duidelijke en logische normen gebaseerd op de ‘redelijk handelende professional’ die vooraf en onderbouwt het oordeel goed op basis van de vraag of problemen al dan niet te voorzien en te beheersen waren.


Beschrijving problematiek casus Amarantis

De Amarantis Onderwijsgroep werd dankzij een aantal fusies een grote onderwijsorganisatie. Begin 2007 telde de school in totaal 28.000 leerlingen, waarvan 10.000 in het voortgezet onderwijs en 18.000 in het mbo. Doordat het onderwijs op tal van plekken werd aangeboden, was het onderwijs nergens grootschalig. Amarantis was in iedere regio waar deze onderwijs aanbood een relatief kleine onderwijsaanbieder qua marktaandeel per regio. Onderwijsinstellingen als het ROC van Amsterdam en het ROC Midden-Nederland waren in hun regio’s de dominante onderwijsaanbieders. Amarantis had overigens wel een duidelijke groei-ambitie. Door het aanbieden van nieuwe opleidingen en door het realiseren van aansprekende huisvesting wilde Amarantis jaarlijks met circa 4% groeien. Dit was ook wel nodig om financieel gezond te blijven. In 2007 had ISA een negatief vermogen en bedroeg het vermogen van ASA slechts 19 miljoen euro. De financiële uitgangspositie van Amarantis was dus verre van optimaal. De ruimte om financieel in control te blijven was ook beperkt, omdat als bestuurlijk uitgangspunt gold dat van gedwongen ontslagen geen sprake kon zijn. Krimp zou derhalve leiden tot financiële problemen, Amarantis moestdaarom wel blijven groeien.

Deze groei bleef echter uit en toen er tekorten aan het licht kwamen bij de realisatie van huisvestingsprojecten van ISA-scholen in Amsterdam, begon de financiële positie kwetsbaar te worden. Dit leidde tot onenigheid binnen het CvB en de RvT. Als gevolg daarvan stapten de aan ISA gelieerde leden van de RvT en een lid van het CvB in 2007 op. Vanaf 2008 leende Amarantis ongeveer 60 miljoen euro van de Rabobank. In 2010 werd een langlopende lening omgezet in een kortlopende. De bank verbond hier ook een aantal voorwaarden aan qua ontwikkeling van de liquiditeit en solvabiliteit. Hiervoor was een herstelplan nodig.

Bert Molenkamp, voorzitter van het CvB, was in juni 2010 vertrokken als voorzitter na een conflict met de RvT. De relatie tussen de voorzitter van het CvB en de RvT kwam onder spanning te staan na een uitzending van het tv-programma Zembla in maart 2010, waarin bericht werd over klachten over de onderwijskwaliteit en de reactie van Bert Molenkamp daarop die de strekking had dat hij daar niet over ging omdat die verantwoordelijkheid lager in de organisatie was belegd. Ook was er sprake van onvoldoende ‘teamgeest’ in het CvB en was volgens de RvT de ‘organisatie en het bedrijf niet op orde’ (Onderzoeksrapport p.48). Op het moment dat Bert Molenkamp vertrok was al bekend dat Karin Verkerk de organisatie begin 2012 zou verlaten. René s’Jacob, die in 2009 lid geworden was van het CvB en verantwoordelijk was voor financiën en bedrijfsvoering, is vanaf de zomer van 2011 de continue factor in het CvB. Philip Raets begint in de zomer van 2011 op interim-basis als nieuwe voorzitter. Hij kreeg de opdracht mee om een herstelplan op te stellen voor ROC Amarantis. De RvT maakte de keuze om het CvB voortaan uit twee personen te laten bestaan.

Philip Raets ging aan de slag met als vertrekpositie een zeer kwetsbare financiële situatie. Hij analyseerde in zijn eerste weken als voorzitter de feitelijke status van de organisatie. Zijn conclusie was dat Amarantis niet ‘fit’ was voor de toekomst: de fusies waren nooit werkelijk gerealiseerd, het verschil in karakter tussen vo en mbo was te groot,het collegiale model van besturen in het CvB leidde niet tot goede besluitvormingen bedrijfsmatig werken was niet tot ontwikkeling gekomen (Onderzoeksrapport p.50). Philip Raets werkte aan een transitieplan dat zowel de RvT als de Rabobank het vertrouwen moest geven dat Amarantis een goede toekomst tegemoet kon zien. Raets maakte de afspraak met de RvT dat dat plan in januari 2012 gereed zou zijn. Het plan moest een basis vormen voor overleg overleg met gemeenten en het ministerie van OCW om Amarantis – ook op finiancieel vlak – te helpen. Vlak voor de kerstdagen van 2011 spraken Philip Raets en Koos Janssen, de voorzitter van de RvT, hierover met de minister van OCW. Omdat de bank die de kortlopende lening zou overnemen zich terugtrok uit het offertetraject, dreigde er een acuut liquiditeitsprobleem waardoor steun van OCW cruciaal werd.

Na de jaarwisseling nam het overleg tussen Amarantis en OCW in intensiteit toe. De Inspectie van het Onderwijs stelde Amarantis op 5 januari 2012 onder intensief toezicht. Daardoor moest er een verbeterplan komen om de financiën weer op orde te krijgen. Op 10 januari werd het plan-Raets besproken met de verantwoordelijke directeur-generaal van OCW. De dreiging van liquiditeitsproblemen nam toe. Er kwam iets meer rust toen de huisbankier, de Rabobank, de kortlopende lening verlengde tot 30 april 2012. Dan wordt Philip Raets met ernstige hartproblemen in het ziekenhuis opgenomen. Medio januari 2012 vormde René s’Jacob dus alleen het CvB. Mede met hulp van Berenschot werd het herstelplan verder uitgewerkt. Begin februari lag er een plan bij de RvT, waaruit bleek dat Amarantis op korte termijn 132 miljoen euro nodig had. Dit bedrag was opgebouwd uit de onderdelen: eenmalige voorziening reorganisatiekosten van 52 miljoen euro, 50 miljoen voor de herfinanciering van het krediet en een investeringsbudget voor de huisvesting van 30 miljoen euro. Dit plan werd op 3 februari 2012 aangeboden aan OCW met het verzoek om financiële steun.

Op zaterdag 4 februari komt het nieuws over de problemen bij Amarantis naar buiten. Het Paroolpubliceerde een artikel met de kop ‘Onderwijskolos Amarantis komt miljoenen tekort’, waarin het René s’Jacob aanhaalt. Hij stelde dat er zeker 100 tot 200 arbeidsplaatsen zouden moeten verdwijnen. In de daarop volgende week meldde het ministerie van OCW aan Amarantis dat het herstelplan moest worden aangepast. Minister Van Bijsterveldt polste Marcel Wintels, bestuurder van Fontys, voor de positie van interim-voorzitter. Ze bespreekt dit met de RvT, die op 9 februari kennismaakt met Wintels. Dat gesprek leidde ertoe dat de RvT op één lid na vertrekt; Wintels wordt voorzitter van het CvB. Hij stelde vrijwel gelijk met zijn start als voorzitter dat Amarantis moest worden opgeknipt in vijf verschillende onderdelen met ieder een eigen bestuur.

Ook de Tweede Kamer had vanaf dat moment grote belangstelling voor de gang van zaken bij Amarantis. Kamerlid Metin Celik (PvdA) stelde op 7 februari mondelinge vragen aan de minister. Hij spreekt dan over ‘verontrustende berichten uit Amsterdam’; ‘De situatie is dermate nijpend dat er zelfs gedwongen ontslagen aan de orde zijn’ en hij heeft ook een verklaring voor de problematiek, namelijk ‘mismanagement’. De leerlingen en docenten waren hier de dupe van. Zijn slotvraag was: ‘Vindt de minister dat de Raad van Bestuur, de Raad van Toezicht in dit geval, heeft gefaald?’

Ook andere Kamerleden reageren met duidelijke stellingnames. Jasper van Dijk (SP) vraagt de minister of het hier nog wel om een school gaat of dat er beter over een ‘concern’ gesproken kan worden. Wordt het geen tijd voor schaalverkleining? Minister van Bijsterveldt geeft aan zorgvuldig te willen handelen. Ze wacht op het verbeterplan en wil pas later oordelen over de rol van de RvT en het CvB. Ze wil eerst de problematiek bij Amarantis goed in kaart brengen. Ondertussen was ze achter de schermen hard bezig met het positioneren van Marcel Wintels als interim-bestuurder. Wintels had zijn plannen eind april gereed. Op 26 april meldt de minister aan de Kamer dat er licht is aan het einde van de tunnel. Ze geeft aan dat er hard is gewerkt, dat er een plan wordt opgesteld om Amarantis op te knippen in 4 of 5 delen en dat de Rabobank inmiddels had aangegeven dat deze de uitstaande kredieten van 70 miljoen euro niet zou opeisen. Ze schrijft:‘Daarmee zou de Amarantis Onderwijsgroep niet meer in acute nood verkeren. Dat is zonder meer goed nieuws.’[1]Ook geeft ze aan dat ze een continuïteitsgarantie als subsidie verstrekt aan Amarantis. In dezelfde brief geeft ze meer informatie over het onafhankelijk onderzoek dat ze zal laten verrichten. De minister had al eerder toegezegd dat ze de Kamer daarover zou informeren. De minister meldt dat ze drie personen heeft benaderd om in de commissie plaats te nemen en dat ze de Kamer hier nader over zal informeren. Dat doet ze op 11 mei 2012.[2]Ze informeert de Kamer dan over de opdracht en samenstelling van de onderzoekscommissie. Ook benadrukt ze de onafhankelijkheid van de commissie en meldt ze dat de commissie uitsluitend aan haar zal rapporteren.

De onderzoekscommissie gaat in mei 2012 van start. In de daarop volgende periode is het publicitair redelijk rustig rond Amarantis. Wintels draagt zorg voor de doorstart van Amarantis in 5 afzonderlijke onderdelen, per het nieuwe schooljaar 2012. De relatieve publicitaire rust slaat om in een publicitaire storm als het concept-rapport van de onderzoekscommissie op 1 december 2012 uitlekt.

[1] Brief Minister OCW aan Kamer, 31 524 nr.131 26, april 2012.
[2] Brief Minister OCW aan Kamer, 31 524 nr.133 11 mei 2012.

Beoordeling geloofwaardigheid onderzoeksrapport: niet voldaan aan alle criteria voor een geloofwaardige onderzoekscommissie. 

Op deze website staat voor iedere casus onderbouwd aangegeven hoe op basis van het onderzoeksrapport voor ieder criterium door Leonard Geluk in zijn proefschrift wordt geoordeeld over de onderzoekscommissie. Het samenvattende oordeel over de casus Amarantis is hieronder samengevat. In de casus Amarantis is sprake van het oordeel dat niet aan alle criteria voor een geloofwaardige onderzoekscommissie is voldaan.

Oordeel onderzoeksrapport inzake Amarantis:
 
 
Criterium:Uitwerking:Beoordeling casus:
Onafhankelijkheidcriterium:

 Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatie
Deskundigheid leden
Toegang tot alle relevante informatie
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoor
 Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie onderzoek
Contextuele werkwijze-criterium: 

 Werkt volgens contextuele criterium
 Werkt volgens ex-tunc criterium
 Werkt volgens vergelijkingscriterium
Normatieve criterium:

 Hanteert de norm van de ‘redelijk handelende beroepsbeoefenaar’
Onderbouwingscriterium:


Beoordeelt en onderbouwt problemen in termen van al dan niet ‘voorzienbaar’ en al dan niet ‘beheersbaar’

Onafhankelijkheidscriterium


Onafhankelijkheidscriterium

Het onafhankelijkheidscriterium beoordeelt de positionering van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie is qua positionering geloofwaardig als er sprake is van een onafhankelijke onderzoeksommissie. Er is dan geen sprake van een gezagsrelatie tussen opdrachtgever en de onderzoekscommissie, de commissie bestaat uit deskundige en onafhankelijke leden, de onderzoekscommissie heeft toegang tot alle relevante informatie, past hoor en wederhoor toe en maakt het onderzoeksrapport openbaar.
In onderstaande tabel is aangegeven hoe het onafhankelijkheidcriterium is beoordeeld:

Tabel beoordelingskader onafhankelijkheidscriterium 

 
Voorwaarden onafhankelijkheidCriteriumOnderzoeksvraag
 
Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatieIs de onafhankelijke positionering ten opzichte van de opdrachtgever in voldoende mate geborgd?
 Deskundigheid ledenZijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?
 Toegang tot alle relevante informatieHeeft de onderzoekscommissie feitelijk toegang tot alle relevante informatie?
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoorWordt hoor en wederhoor toegepast op een wijze die maakt dat de onderzoekscommissie alle relevante aspecten vanuit verschillende perspectieven beoordeelt?
Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie van onderzoekWordt het onderzoeksrapport gepubliceerd op een wijze die maakt dat iedereen toegang heeft tot het rapport?

In de casus Amarantis geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat geen sprake is van een onafhankelijke positionering van de onderzoekscommissie.

In onderstaande tabel is samengevat op welke wijze dit oordeel tot stand is gekomen. Vervolgens wordt per aspect aangegeven op basis van welke argumentatie, gebaseerd op het onderzoeksrapport, deze conclusie is getrokken.

 
Voorwaarden onafhankelijkheidCriteriumOordeel 
Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatie

Deskundigheid leden
Toegang tot alle relevante informatie
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoor
Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie van onderzoek
 
De onderbouwing van dit oordeel is als volgt:

Onafhankelijke positionering

De onderstaande drie vragen dienen beantwoord te worden om de mate van onafhankelijkheid van een onderzoekscommissie vast te stellen:

  1. Is de onafhankelijke positionering ten opzichte van de opdrachtgever in voldoende mate geborgd?
  2. Zijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?
  3. Heeft de onderzoekscommissie feitelijk toegang tot alle relevante informatie?

1. Gezagsrelatie opdrachtgever met onderzoekscommissie

De onderzoekscommissie is eind mei 2012 ingesteld door de minister van OCW. Voordat de samenstelling van de onderzoekscommissie en de opdrachtomschrijving is gepubliceerd, voerde de minister hierover overleg met de Ministerraad.
De naam van de commissie luidt: ‘Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis’. ‘De minister geeft in het instellingsbesluit aan dat de hoofdtaak van de commissie is gelegen op het terrein van “factfinding”: feiten en omstandigheden onderzoeken en in kaart brengen/nagaan hoe de problematiek is ontstaan. De bedoeling is dat de commissie de rollen en bevoegdheden van de diverse betrokken partijen tegen het licht houdt en vervolgens aanbevelingen doet om te voorkomen dat ook andere onderwijsinstellingen financieel in de problemen komen.’ ‘Het instellingsbesluit vermeldt dat de commissie haar werkzaamheden in onafhankelijkheid verricht zonder last of ruggespraak.’ (Onderzoeksrapport p.8).

De precieze opdrachtformulering van de commissie luidt als volgt:

  1. ‘Onderzoek te doen naar de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot of hebben bijgedragen aan het ontstaan van de financiële problematiek van de Amarantis Onderwijsgroep zoals die in de loop van 2012 is gebleken of nog zal blijken;
  2. in kaart te brengen welke financiële beslissingen, investeringsbeslissingen of andere bestuurs-beslissingen tot de financiële problematiek hebben geleid en op welke wijze deze beslissingen tot stand zijn gekomen;
  3. na te gaan op welke wijze de interne toezichthouder van de onder de Amarantis Onderwijsgroep ressorterende scholen en instellingen betrokken is geweest bij de onder b bedoelde beslissingen;
  4. de handelwijze en bevoegdheidsuitoefening na te gaan van (de betrokken) externe actoren, waaronder de instellingsaccountant, de Inspectie van het onderwijs en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap;
  5. aanbevelingen te doen, gebaseerd op het onderzoeksmateriaal, over maatregelen die kunnen bijdragen aan het voorkomen van financiële problematiek bij andere instellingen in de mbo-sector of scholen in het voortgezet onderwijs.’ (Onderzoeksrapport p.9)
De opdrachtomschrijving van de onderzoekscommissie kenmerkt zich door de behoefte aan feitelijkheid. Wat is er precies gebeurd? De duiding die de minister meegeeft over het ontstaan van de problematiek is dat het primair gaat om financiële problemen. Dit komt ook terug in de naamgeving van de commissie. In die zin wordt er niet op voorhand een frame gekozen van ‘bestuurlijke problematiek’ of ‘governance-problematiek’.

De opdracht van de commissie is gericht op het achteruitkijken, wat is er feitelijk gebeurd, en op het leren voor de toekomst. Het ‘leer-deel’ is vervat in de opdracht om te komen tot aanbevelingen. Verder valt op dat de opdracht behoorlijk ‘open’ is geformuleerd. De formulering geeft de commissie veel ruimte om een eigen invulling te geven aan de opdracht.

De minister geeft een externe onderzoekscommissie opdracht om ook de handelswijze van haar eigen ministerie en de onder haar verantwoordelijkheid ressorterende Inspectie te onderzoeken.

Er is er sprake van een gezagsrelatie tussen de minister en de onderzoekscommissie, omdat de minister de onderzoekscommissie heeft ingesteld en omdat de onderzoekscommissie aan de minister rapporteert. De Tweede Kamer spreekt uit een debat met de Minister te willen voeren over het onderzoeksrapport. Dat maakt de Minister als opdrachtgever ook tegelijkertijd belanghebbende bij de uitkomst van het rapport, dat voor de Minister jegens de Tweede Kamer verdedigbaar moet zijn.Tegelijkertijd spreekt het instellingsbesluit uit dat de onderzoekscommissie haar werkzaamheden onafhankelijk en zonder last of ruggespraak verricht (Onderzoeksrapport p.95, Instellingsbesluit artikel 7).Ook geeft de minister de onderzoekscommissie de opdracht om het handelen van de Onderwijsinspectie en het ministerie van OCW zelf na te gaan. De minister geeft nadrukkelijk de opdracht om allebetrokken actoren in het onderzoek te betrekken, ook die actoren waar zij primair politieke verantwoordelijkheid voor draagt (zie opdrachtformulering onder d).

Is er sprake van een gezagsrelatie tussen de opdrachtgever en de onderzoekscommissie? De open opdracht en de daarmee gepaard gaande ruimte om als onderzoekscommissie zelf de het onderzoek verder in te richten maakt dat die relatie tussen opdrachtgever en onderzoekscommissie de onafhankelijke positionering niet in de weg staat. Ook het feit dat Inspectie en Ministerie object van onderzoek vormen geeft aan dat de onderzoekscommissie zich ook richt op het domein waar de Minister zelf rechtstreeks voor verantwoordelijk is. Tegelijkertijd maakt de keuze om het onderzoek vooral te laten gaan over de ‘financiële problematiek’ een sturende indruk. Het oordeel dat sprake is van een volledig onafhankelijke positionering kan niet worden getrokken, hoewel er wel elementen van onafhankelijke positionering waarneembaar zijn.

2. Deskundigheid leden onderzoekscommissie

Zijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?

De onderzoekscommissie bestaat uit drie personen. Martin van Rijn treedt op als voorzitter. Hij is voormalig topambtenaar van het ministerie van VWS. Hij heeft leidinggegeven aan het werk van de onderzoekscommissie. Hij bracht het rapport van ‘zijn’ commissie echter niet zelf naar buiten, omdat hij op het moment van publiceren – 3 december 2012 – reeds 4 weken werkzaam was als staatssecretaris langdurige zorg. Op het moment dat hij door de minister werd aangezocht als voorzitter van de commissie was Van Rijn werkzaam als bestuursvoorzitter van pensioenuitvoeringsorganisatie PGGM te Zeist. Hij heeft het profiel van een onafhankelijk denkend persoon, die de ambtelijke organisatie goed kent en ook goed op de hoogte is van de wijze waarop er vanuit het Rijk inhoud wordt gegeven aan zijn relatie met maatschappelijke organisaties. Martin van Rijn was lid van de PvdA. CDA-minister Van Bijsterveldt koos er bewust voor om een voorzitter aan te stellen die nadrukkelijk een andere ‘politieke kleur’ had dan zijzelf. De PvdA maakte op het moment van de start van de onderzoekscommissie geen deel uit van het kabinet.

De commissie bestaat verder uit twee leden, van wie mevrouw M.F.A. de Wit-Romans, locoburgemeester en wethouder Economie, werk en onderwijs in de gemeente Heerlen, die ook een duidelijk andere partijpolitieke achtergrond had dan de minister: zij is lid van de SP. Het derde lid van de onderzoekscommissie is de heer H. van Moorsel RA MPM, partner bij De Galan Groep.

Het secretariaat van de commissie bestond uit de heer mr. A.Th.G.M. de Lange (secretaris) en mevrouw dr. R. van Schoonhoven (adjunct-secretaris). De heer De Lange is ambtenaar bij het ministerie van OCW.

De leden van de onderzoekscommissie hebben geen van allen relevante bestuurlijke ervaring in de sector vo, dan wel in het mbo.

De commissie kent wel veel deskundigheid op het domein van het openbaar bestuur, zowel qua functioneren van de rijksoverheid als ook van de gemeentelijke overheid. Voorzitter Van Rijn kan als zeer deskundig worden gekenschetst, zover het gaat over het functioneren van het ‘stelsel’ en de relatie overheid versus maatschappelijke organisaties. De combinatie van de consultancy-achtergrond van Van Moorsel en de ervaring van de wetenschapper Van Schoonhoven als onderdeel van het secretariaat maakt dat er de nodige ervaring in en rond de commissie aanwezig is met het verrichten van onafhankelijk onderzoek.

Precair is de rol van De Lange als ambtelijk secretaris. Hij is geen lid van de commissie, maar is als ondersteuner uiteraard wel invloedrijk. Zijn rol is precair omdat hij werkzaam is bij het ministerie van OCW, het ministerie dat zelf onderwerp is van onderzoek door de commissie. De Lange is deel van een commissie die zijn eigen ministerie onderzoekt. Dat kan ‘schuren’ met de onafhankelijkheid van de commissie. Bij de samenstelling van het secretariaat is dit onderwerp nadrukkelijk aan de orde geweest. De minister koos uiteindelijk voor deze constructie omdat het zeer wenselijk werd geacht iemand met kennis van het ministerie in het secretariaat te positioneren. Dit werd als gemakkelijk gezien met het oog op toegang tot relevante informatie, als ook qua duiding van de informatie. Om te borgen dat De Lange ook echt zo onafhankelijk mogelijk kon functioneren werd in het Instellingsbesluit opgenomen: ‘Indien ambtenaren, in dienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, tot secretaris of medewerker worden benoemd, zijn zij tegenover anderen dan de commissie verplicht tot geheimhouding van hetgeen hen in het verband van de werkzaamheden van de commissie bekend is geworden’[1].

Het oordeel dat sprake is van in voldoende mate aanwezige deskundigheid kan niet worden getrokken. De betrokkenheid van een secretaris van het Ministerie dat ook onderwerp is van onderzoek maakt dat de onderzoekscommissie qua onafhankelijkheid de ‘schijn tegen’ heeft. Ook is niet voldaan aan het criterium dat in een onderzoekscommissie voldoende kennis over het doen en laten van de onderzochte maatschappelijke organisatie, te weten het aanbieden van Voortgezet Onderwijs en MBO-onderwijs, aanwezig moet zijn. Hoewel op onderdelen de noodzakelijke deskundigheid in de onderzoekscommissie is vertegenwoordigd, geldt dat niet voor alle aspecten.

[1] Instellingsbesluit artikel 5 lid 7.

3. Toegang tot alle relevante informatie

De opdracht aan de onderzoekscommissie werd in mei 2012 door de minister verstrekt. Gedurende de eerste maanden van 2012 was er in de media en in de politiek veel aandacht voor Amarantis. Marcel Wintels was als interim-bestuurder druk doende om Amarantis op te knippen in 5 afzonderlijke eenheden. Eind april 2012 werd duidelijk dat dit zijn beslag zou krijgen en dat daarmee de continuïteit van het onderwijs aan 30.000 leerlingen was gegarandeerd. De uitkomsten van de onderzoekscommissie zouden daarmee geen effect hebben op de toekomst van Amarantis: daarvoor was de ‘pap inmiddels gestort’. Vanuit dat perspectief gezien was er dan ook geen reden om op zeer korte termijn met resultaten te komen: er was geen grote haast meer om de resultaten op te leveren. Er was dan ook voldoende tijd beschikbaar om het onderzoek zorgvuldig uit te voeren.

De onderzoekscommissie stelde een protocol vast (nader vastgestelde versie van 11 september 2012, opgenomen als bijlage in het definitieve rapport), waarin precies was opgenomen op welke wijze het onderzoek was opgezet en hoe de benodigde informatie was vergaard. De commissie koos ervoor om zelf de benodigde informatie te vergaren bij het ministerie van OCW en bij Amarantis, maar ook om een tweetal deelonderzoeken te laten verrichten. Het accountantsbureau Ernst & Young deed onderzoek naar het ‘verticaal intern toezicht’ en de bestuurskundigen van de NSOB deden onderzoek naar het functioneren van het ‘verticaal extern toezicht’. Zowel Ernst & Young als NSOB had een rapportage opgesteld die onderdeel werd van het definitieve rapport van de onderzoekscommissie.

Bij het instellen van de commissie had de minister al in het instellingsbesluit vastgelegd dat de commissie gebruik kon maken van de bevoegdheden die vastliggen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om als toezichthouder op te treden (Instellingsbesluit 30 mei 2012, Staatscourant, artikel 5.11 Awb en Titel 5.2 Awb). Dit maakte dat de commissie informatie kon vorderen. Deze bevoegdheid gaf de commissie een stevige positie om informatie te verkrijgen. In het genoemde instellingsbesluit was overigens ook expliciet opgenomen dat de commissie de werkzaamheden zou verrichten zonder last of ruggespraak. In het onderzoeksprotocol was specifiek geregeld dat de Amarantis Onderwijsgroep alle relevante informatie ter beschikking moest stellen (Onderzoeksprotocol artikel 3 en 4). De minister had de bevoegdheden die volgens de wet toebehoren aan de minister, bijvoorbeeld een nader onderzoek naar de financiële positie van de instelling, overgeheveld naar de commissie. In het Instellingsbesluit was verder geregeld dat de commissie voor haar werkzaamheden een beroep kon doen op alle kennis die in welke vorm dan ook op het ministerie van OCW aanwezig was betreffende haar werkterrein. Het ministerie zou ervoor zorgen dat deze informatie beschikbaar zou komen (Instellingsbesluit, artikel 7.2).

De commissie had een sterke positie om alle relevante informatie die ze nodig had voor het uitvoeren van haar onderzoek ook daadwerkelijk te verkrijgen.

Onafhankelijke oordeelsvorming: afspraken over toepassen ‘hoor en wederhoor’

In het onderzoeksprotocol is geregeld op welke wijze de commissie haar onderzoek wil inrichten: eerst worden de relevante deelonderzoeken afgerond, daarna stelt de commissie een ‘waarderingskader’ vast op grond waarvan ze de feiten en bevindingen kan duiden, daarna worden er een aantal interviews afgenomen. Hiervan wordt een verslag gemaakt waar de geïnterviewden op kunnen reageren en daarna stelt de commissie het eindrapport vast. In het onderzoeksprotocol is opgenomen dat passages in de tekst niet herleidbaar zijn tot personen met wie de commissie heeft gesproken, met uitzondering van bestuurders c.q. oud-bestuurders, toezichthouders c.q. oud-toezichthouders en bewindspersonen. Er is geen specifieke regeling opgenomen over de vraag of de standpunten van deze (voormalig) bestuurders en toezichthouders ook expliciet in de tekst opgenomen kunnen worden. Feitelijk is er wel in enige mate sprake geweest van hoor en wederhoor. Dit is opgenomen in de inleiding van het onderzoeksrapport: ‘Het concept-rapport is in de tweede en derde week van november in het kader van hoor en wederhoor voorgelegd aan enkele direct betrokkenen.’ (Onderzoeksrapport p.11) Uit voetnoten in het rapport (bijvoorbeeld p.36 voetnoot 126 en p.41, voetnoot 157) blijkt dat de betrokkenen ook werkelijk in de gelegenheid zijn gesteld om schriftelijk op het concept-rapport te reageren. Deze reacties zijn echter niet integraal opgenomen in het onderzoeksrapport. Betrokkenen (gesprek Bert Molenkamp, maart 2020) geven aan dat het beeld van ‘hoor en wederhoor’ waarin de opvattingen van betrokkenen evenwichtig worden gewogen niet wordt herkend. Het doel van ‘hoor en wederhoor’ is het voorkomen van een tunnelvisie en het recht doen aan de opvattingen van alle betrokkenen. Dit vergt een weergave en een reactie op input van personen die zijn gehoord door de onderzoekscommissie. Dit is niet aangetoond in het onderzoeksrapport.

Onafhankelijkheid in beeldvorming: afspraken over openbaarmaking rapport

In het Instellingsbesluit is opgenomen dat het rapport wordt aangeboden aan de minister:

‘Rapporten, notities, verslagen en andere producten die door of namens de Commissie worden vervaardigd, worden niet door de Commissie openbaar gemaakt, maar uitsluitend aan de minister uitgebracht. De Commissie verstrekt tot het publiceren van haar eindrapport geen informatie over het onderzoek en de resultaten daarvan.’ (Artikel 12 Instellingsbesluit).

Kennelijk is de achtergrond van deze bepaling dat de minister als opdrachtgever van het onderzoek zelf kan bepalen wanneer en op welke wijze het onderzoeksrapport naar buiten wordt gebracht. Het liep anders. Toen het rapport van de onderzoekscommissie was gelekt via een bericht in de Volkskrant op 1 december 2012, meldde minister Bussemaker in Nieuwsuur dat ze het rapport nog niet had gelezen. Het zou de maandag na de uitzending, op 3 december 2012, aan haar worden aangeboden. Dit gebeurde in een openbare bijeenkomst. Het rapport was op dat moment voor iedereen ‘openbaar’.

Blijkens de uitlatingen van minister Van Bijsterveldt in de gesprekken met de Tweede Kamer was het steeds de bedoeling dat ze het rapport na ontvangst onmiddellijk naar de Tweede Kamer zou sturen.[1]

[1] Algemeen Overleg 11 april 2012, 31524 nr 132.

Contextuele werkwijze-criterium


Contextuele werkwijze-criterium

Het contextuele werkwijze-criterium beoordeelt de werkwijze van de onderzoekscommissie. De werkwijze van de onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze. Kenmerk van deze werkwijze is het verplaatsen in de situatie van de organisatie voordat de problematiek zich voordeed, waarbij de relevante context wordt meegewogen op basis van de kennis van toen, in het licht van de praktijk bij vergelijkbare organisaties op dat moment.

In onderstaande tabel is aangegeven hoe het contextuele werkwijze-criterium is beoordeeld:

Tabel beoordelingskader contextuele werkwijze-criterium 



Contextueel-vergelijkende werkwijzeCausaal-casuïstische werkwijze
Contextuele criteriumRelevante context wordt betrokken bij oordeelsvorming. Er wordt gezocht naar ‘diepere’ oorzaken.De relevante context wordt niet of beperkt betrokken, het onderzoek focust op de nabije omgeving van de vermoedelijke oorzaak c.q. veroorzakers van de problematiek.
Ex-tunccriteriumOnderzoekscommissie verplaatst zich in de situatie van ‘toen’ en oordeelt op basis van kenbare informatie en normen die ‘toen’ relevant waren.Onderzoekscommissie oordeelt op basis van de kennis van de problematiek en op basis van huidige opvattingen en normen.
VergelijkingscriteriumCasus wordt vergeleken met andere, vergelijkbare casussenCasus wordt als op zichzelf staand beoordeeld.

In de casus Amarantis geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze van de onderzoekscommissie.

In onderstaande tabel is samengevat op welke wijze dit oordeel tot stand is gekomen. Vervolgens wordt per aspect aangegeven op basis van welke argumentatie, gebaseerd op het onderzoeksrapport, deze conclusie is getrokken.



CriteriumOordeel
Contextuele criteriumRelevante context wordt betrokken bij oordeelsvorming. Er wordt gezocht naar ‘diepere’ oorzaken.
Ex-tunccriteriumOnderzoekscommissie verplaatst zich in de situatie van ‘toen’ en oordeelt op basis van kenbare informatie en normen die ‘toen’ relevant waren.
VergelijkingscriteriumCasus wordt vergeleken met andere, vergelijkbare casussen


De onderbouwing van dit oordeel is als volgt:

Werkt de onderzoekscommissie contextueel?

De onderzoekscommissie Amarantis werkte contextueel. Het kenmerk van een contextuele werkwijze is het bij de oordeelsvorming betrekken van relevante context. De commissie zoekt naar ‘diepere’ oorzaken. In het onderzoeksrapport Amarantis is dit aan de orde. Vastgesteld kan worden dat de onderzoekscommissie veel aandacht besteedt aan de context. Ze beschrijft, mede op grond van de deelstudies van de NSOB en van Ernst & Young, zeer uitvoerig de ontwikkelingen binnen Amarantis. Relevante zaken als de cultuur, de samenstelling van het bestuur, de bedrijfsvoering en de P&C-cyclus, maar ook de onderlinge ‘menselijke’ samenwerking binnen Amarantis worden uitvoerig geanalyseerd. Hetzelfde geldt voor de ontwikkelingen binnen het stelsel: de beleidsmatige ontwikkelingen in de wereld van vo en mbo en de context van de fusies komen uitgebreid aan de orde. Ook is er de nodige aandacht voor de maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de financiële crisis, de mediadruk en de publieke opinie.

Oordeelt de onderzoekscommissie ‘ex-tunc’ of ‘ex-nunc’?

Om het bestuurlijk handelen te kunnen beoordelen is het relevant om eerst te bezien welke informatie het bestuur had toen het bepaalde keuzes maakte. Besluiten kunnen verkeerd uitpakken, maar het is de vraag of dat op het moment van besluitvorming al ingeschat had kunnen worden. Achteraf weten we altijd meer, we kennen de consequenties van genomen besluiten en het is daarom relevant of de onderzoekscommissie uitsluitend oordeelde op basis van ex-tunc-informatie.

De onderzoekscommissie heeft als ‘vertrekpunt’ gehanteerd dat de opdracht van de minister gericht was op het doen van een feitenonderzoek: ‘Het accent van de werkzaamheden van de commissie heeft gelegen op het in beeld brengen van de feiten die bij Amarantis Onderwijsgroep begin 2012 tot de omstandigheden hebben geleid zoals we die nu kennen.’ De commissie geeft hierbij impliciet aan uit te willen gaan van de gegevens die ‘ex tunc’ bekend waren. Ze erkent in het rapport dat er gedurende de onderzochte periode tussen 2007 en 2012 sprake is geweest van veranderende opvattingen. Zo stelt de commissie vast dat het denken in onderwijs en samenleving over concurrentie was veranderd en was ‘omgeslagen’ naar een focus op samenwerking. De commissie beoordeelde Amarantis niet op basis van de veranderde norm – waarbij er sprake had kunnen zijn een beoordeling op basis van de norm dat concurrentie onwenselijk is in een periode dat dat gemeengoed was in het onderwijs – maar stelt dat Amarantis onvoldoende mee heeft bewogen bij de veranderende norm. Amarantis was als het ware blijven hangen in het ‘oude’ adagium van concurrentie op het moment dat het gehele onderwijsveld al met samenwerking bezig was (Onderzoeksrapport p.44-45).



In het deelrapport van Ernst & Young wordt aangegeven dat de RvT van ASA geen weet kon hebben van de financiële problemen van fusiepartner ISA, omdat de accountant van ISA dit niet had gemeld en omdat de due diligence-rapportage van KPMG hier geen melding van had gemaakt (Deelrapport E&Y p.46). Voor de problematiek bij Amarantis is het financieel tekort in de huisvestingsportefeuille van ISA zeer bepalend geweest. Als de commissie hard had kunnen maken dat deze informatie bekend had moeten zijn bij de RvT en bij het CvB van ASA, dan was het uiteindelijke ontstaan van de financiële problemen zeer verwijtbaar geweest aan het bestuur en de toezichthouders van ASA. Maar de onderzoekscommissie bewandelt die weg niet. Ze redeneert consequent vanuit het feitencomplex van het moment van de besluitvorming. Het CvB en de RvT van ASA konden niet weten dat er een tekort was bij ISA. Dat is een feit voor de commissie en de achteraf-kennis van het tekort bij ISA wordt niet met terugwerkende kracht verweten aan bestuurders en toezichthouders van ASA.

Vastgesteld kan worden dat de onderzoekscommissie Amarantis ex-tunc oordeelde.

Vergelijkt de onderzoekscommissie de onderzochte casussen met vergelijkbare instellingen?

Om het bestuurlijk handelen te kunnen beoordelen is het relevant om te onderzoeken welke afwegingen andere besturen van vergelijkbare organisaties maakten. Is de situatie van Amarantis uniek of ging het er overal in de branche op een vergelijkbare wijze aan toe? Het is de vraag of de onderzoekscommissie deze vergelijking met andere onderwijsorganisaties zoekt.

In het onderzoek werd de vergelijking gemaakt met andere onderwijsorganisaties als het gaat om de financiële positie. Steeds werd gezocht naar wat als gebruikelijk kon worden gezien bij de besteding van middelen, de reserveringen, de uitgaven aan medewerkers en de uitgaven aan huisvesting. Dit leverde relevante ‘benchmarkinformatie’ op, die de commissie hanteerde om tot een weging te komen van het bestuurlijk handelen van het CvB van Amarantis. Verder werd beargumenteerd waarom het vergelijken met andere organisaties lastig is: Amarantis was door de fusie tussen vo en mbo een unieke organisatie: er waren geen vergelijkbare organisaties. Dit had de problematiek mede veroorzaakt: bij de Inspectie waren de werelden van het vo en het mbo dusdanig gescheiden, dat deze geen integraal beeld had van de situatie bij Amarantis.

De commissie heeft met name rond de financiën de vergelijking gezocht met andere scholen. Als het gaat om besturingsmodellen en allocatiemodellen is dit niet gebeurd, dat is althans niet terug te vinden in het onderzoeksrapport. Daar waar de onderzoekscommissie aangaf dat er mede door het allocatiemodel en de inrichting van de organisatie sprake was van een grote afstand tussen bestuur en werkvloer, zou het relevant geweest zijn om te bezien of deze afstand bij andere onderwijsorganisaties met een ander allocatiemodel kleiner zou zijn geweest. Deze vergelijking is door de commissie niet gemaakt.

Vastgesteld kan worden dat de onderzoekscommissie het vergelijkingscriterium beperkt heeft toegepast.

Normatieve criterium


Normatieve criterium

Het normatieve criterium beoordeelt het handelen van de betrokken actoren in en buiten de maatschappelijke organisatie op basis van de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’. Een onderzoekscommissie geldt qua gehanteerde normering als geloofwaardig als het doen en nalaten van de betrokken actor wordt beoordeeld op basis van de norm van datgene dat redelijkerwijze van een redelijk handelende en bekwame professional verwacht zou mogen worden.

In de casus Amarantis geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat de onderzoekscommissie de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’ hanteert. Dit is echter niet een heel expliciete conclusie, omdat op een paar onderdelen van het onderzoeksrapport door de commissie niet echt wordt doorgevraagd naar het ‘waarom’ van het doen en nalaten van het CvB van Amarantis. Hier had, in een goede ‘hoor en wederhoor’ de opvatting van het College van Bestuur een ander licht op de zaak kunnen werpen.

Hieronder wordt dat verder toegelicht, maar eerst wordt nader ingegaan op de normen die de onderzoekscommissie impliciet hanteert om het handelen van het bestuur van Amarantis te beoordelen:

De onderzoekscommissie hanteert impliciet de volgende normen:

  1. Goed bestuur focust op de publieke taak: het geven van goed onderwijs.
  2. Goed bestuur leidt tot een dusdanige inrichting van de organisatie dat een focus op goed onderwijs goed mogelijk is.
  3. Goed bestuur bestuurt: het toont executiekracht en grijpt in als dat noodzakelijk is.
  4. Goed bestuur staat in verbinding, zowel binnen als buiten de organisatie, en zorgt voor een goede externe verantwoording.
  5. Goed bestuur is meer bezig met samenwerking dan met concurrentie.
  6. Goed bestuur is ‘transparant’, met ‘checks and balances’ in de organisatie.
  7. Goed bestuur kent een meerjarenstrategie met een goede risicoanalyse.
  8. Goed bestuur kent een goede ‘planning-en-controlcyclus’.
Deze door de onderzoekscommissie gehanteerde normen worden hieronder toegelicht:

1. Goed bestuur focust op de publieke taak: het geven van goed onderwijs

De problematiek van Amarantis is vooral van financiële aard. De commissie realiseerde zich echter dat het bij een onderwijsorganisatie niet primair om geld draait, maar om het geven van goed onderwijs: ‘want uiteindelijk gaat het bij besturen in het algemeen en bij Amarantis Onderwijsgroep in het bijzonder om het onderwijs aan leerlingen en studenten. Althans, daar zou het over móeten gaan. Besturen, directies en degenen die daar toezicht op houden, dragen in lijn met die opdracht de verantwoordelijkheid om bij wat zij ook doen of laten, het vizier gericht te hebben op de bestaansgrond van hun functies, en dat is het verzorgen van goed onderwijs. Dat is hun publieke taak.’ (Onderzoeksrapport p.5).
‘Het is de commissie bij de uitvoering van haar onderzoek opgevallen dat in deze zin de relatie tussen onderwijskwaliteit enerzijds en het beheer, de bedrijfsvoering en het bestuur van een onderwijsorganisatie anderzijds niet altijd de aandacht krijgt die het verdient.’ (Onderzoeksrapport p.5).
Het bestuur dient het vizier gericht te hebben op het verzorgen van goed onderwijs en de aandacht voor beheer en bedrijfsvoering moet ten dienste staan van de onderwijskwaliteit. Het mag niet gaan om gescheiden werelden. Integendeel: deze hangen nauw met elkaar samen.

2. Goed bestuur leidt tot een dusdanige inrichting van de organisatie dat een focus op goed onderwijs goed mogelijk is 

De onderwijsorganisatie moet dusdanig zijn ingericht, dat de gehele organisatie zich ook echt kan focussen op het geven van goed onderwijs. ‘Goed bestuur’ is hierop gericht. Organisaties moeten daarom niet te groot en te complex worden. Als grootte en complexiteit de focus op goed onderwijs in de weg staan, dan moet het bestuur daar verandering in brengen. Bij Amarantis was er volgens de onderzoekscommissie sprake van een ‘te grote afstand tot de klas’, althans vanuit het bestuur gezien. De organisatie was te groot en te complex. Ook de organisatiestructuur stond de slagvaardigheid in de weg. De onderzoekscommissie formuleerde de norm van goed bestuur als volgt: ‘Het college van bestuur en de raad van toezicht zijn verantwoordelijk voor een efficiënte en heldere organisatiestructuur binnen een instelling, waarbinnen het college van bestuur en het overig management slagvaardig kan opereren op een wijze die zo goed als mogelijk het onderwijsproces faciliteert en onderwijskwaliteit waarborgt.’ (Onderzoeksrapport p.69).

3. Goed bestuur bestuurt: het toont executiekracht en grijpt in als dat noodzakelijk is

Een bestuur is er om te besturen en besturen vergt ingrijpen als dat noodzakelijk is. Het is een open deur, maar de commissie noemt deze norm voor goed bestuur wel omdat er bij Amarantis onvoldoende sprake was van bestuurlijk ingrijpen. Als het bestuur niet ingrijpt – tekortschiet in zijn executiekracht – dan moet de Inspectie of de minister ingrijpen.

4. Goed bestuur staat in verbinding, zowel binnen als buiten de organisatie, en zorgt voor een goede externe verantwoording 

De commissie spreekt in haar rapport over ‘verweesd onderwijs’, als gevolg van bestuurlijke keuzen waarin onvoldoende verbinding tot stand kwam tussen het bestuur, het onderwijsproces en de omringende regio. Goed bestuur staat in verbinding, binnen de organisatie en buiten de organisatie, en ‘goed bestuur’ weet die werelden ook goed te verbinden: ‘In dergelijke gevallen kunnen beslissingen over financiën van de organisatie – dan wel het uitblijven daarvan – los komen te staan van de bestaansreden van onderwijsinstellingen: het realiseren van goed onderwijs. Het is volgens de commissie aan besturen en toezichthouders om dit te voorkomen, maar ook voor het ministerie als stelselverantwoordelijke ziet zij hierin een taakweggelegd.’(Onderzoeksrapport p.68).
Besturen moeten een goede verbinding hebben met de regio. Het bestuur legt jaarlijks in een verslag verantwoording af over de contacten met relevante stakeholders. Althans, dit beveelt de onderzoekscommissie aan.

5. Goed bestuur is meer bezig met samenwerking dan met concurrentie 

De commissie gaat in op de concurrentie die Amarantis in het verleden was aangegaan met andere ROC’s in de regio, onder andere door het onderwijsaanbod te vergroten en nieuwbouw te realiseren. De norm is volgens de commissie dat publiek geld verantwoord wordt ingezet: ‘Autonomie verplicht in deze zin tot samenwerking met collega-schoolbesturen, inzake nieuwbouw en macrodoelmatigheid, en tot het afleggen van verantwoording over afwegingen die worden gemaakt bij het doen van substantiële investeringen.’ (Onderzoeksrapport p.71).

6. Goed bestuur is ‘transparant’, met ‘checks and balances’ in de organisatie

‘Goed bestuur’ draagt zorg voor transparantie en optimaliseert de ‘checks and balances’ binnen de instelling: ‘Goed bestuur gaat uit van een open en transparante houding naar stakeholders en toezichthouders; daardoor ontstaan checks&balances die de organisatie scherp houden en tijdig van koers kunnen doen veranderen.’(Onderzoeksrapport p.69).

7. Goed bestuur kent een meerjarenstrategie met een goede risicoanalyse

‘Goed bestuur vereist niet alleen adequate formele jaarverslaglegging maar ook een meerjarenstrategie en daarbij behorende risico-analyses die de organisatie, stakeholders en toezichthouders in staat stellen langere termijn gevolgen van het gevoerde beleid te beoordelen. Het college van bestuur legt de risico-analyses en te voeren (meerjaren-) strategie – bijvoorbeeld in de vorm van en in combinatie met een ‘in control statement’ – neer in het directieverslag. Het directieverslag wordt ter controle aan de instellingsaccountant voorgelegd.’ (Onderzoeksrapport p.69).

8. Goed bestuur kent een goede ‘planning-en-controlcyclus’

Het CvB zorgt voor een duidelijke, afgeronde planning-en-controlcyclus en legt over de werking daarvan jaarlijks verantwoording af in het directie- en jaarverslag. Ook dit is een open deur, maar volgens de onderzoekscommissie schortte het hier binnen Amarantis aan en mag van ‘goede bestuurders’ worden verwacht dat ze dat wel doen.


Het is vervolgens de vraag of de afweging die een onderwijsbestuurder dagelijks moet maken tussen de verschillende normen ook door de commissie in voldoende mate wordt meegenomen. In ieder geval is duidelijk dat het dilemma van de normen die in de dagelijkse praktijk kunnen botsen door de onderzoekscommissie wordt onderkend. Dit blijkt uit de volgende passages:








Met name de passage op p.29 roept de vraag op waarom verschillende acties wel zijn besproken maar niet zijn gerealiseerd. Het zou kunnen dat de relatie tussen ‘financiën en kwaliteit’ waarover op p.9 wordt gesproken dusdanig is disbalans was dat het feitelijk niet lukte om noodzakelijke maatregelen te kunnen financieren. Of dat de verwachting was van het CvB dat de acties die wel werden ingezet voldoende soelaas zouden bieden.
Bovenstaande laat onverlet dat de onderzoekscommissie wel oog heeft voor de afwegingen die het bestuur –als professioneel handelend bestuurder- redelijkerwijze zou moeten maken. Normen die betrekking hebben op de kwaliteit van het onderwijs en de ‘publieke waarden’ die door het schoolbestuur gediend moeten worden worden door de onderzoekscommissie steeds in balans gebracht met de bedrijfsvoering en de financiën alsmede met de responsiviteit vanuit de samenleving.



Onderbouwingscriterium


Onderbouwingscriterium 

Het onderbouwingscriterium beoordeelt de mate van onderbouwing van de problematiek van de maatschappelijke organisatie. De onderbouwing van het oordeel van een onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als wordt beoordeeld of de ontstane problemen al dan niet voorzienbaar en al dan niet beheersbaar zouden zijn geweest.

In de casus Amarantis geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat de onderzoekscommissie de problematiek van de maatschappelijke organisatie beoordeelt op basis van de vraag of de problemen al dan niet te voorzien en al dan niet te beheersen zouden zijn geweest. Geconcludeerd wordt dat er sprake is van een voldoende onderbouwing van het oordeel.

Uit het onderzoeksrapport blijkt dat op basis van de volgende passages:











Uit deze passages komt naar voren dat de onderzoekscommissie beargumenteert dat de financiële problematiek die bij Amarantis is ontstaan voorzienbaar was en ook dat met passende maatregelen de problematiek voorkomen had kunnen worden. De onderzoekscommissie oordeelt dat in de casus Amarantis sprake is van het oordeel ‘bestuurlijk falen’. Uit de geciteerde passages komt naar voren dat dit voldoende is onderbouwd. De risico’s waren bekend, zowel bij het CvB (p.29) als bij de RvT (p.64) maar er werd niet bijgestuurd (p.29). Er werd niet doorgepakt (p.31). Op signalen vanuit de P&C-cyclus werd niet ingegrepen (p.35). De onderzoekscommissie benoemt ook enkele oorzaken van het ‘niet doorpakken’, zoals ‘onvoldoende executiekracht’ (p.37) en een decentrale structuur die de organisatie vleugellam maakte (p.39). Ook zijn er verschillende opvattingen binnen het CvB (p.38) en stond het CvB op een te grote afstand van het onderwijsproces (p.40). Het bestuur heeft onvoldoende verantwoordelijkheid genomen voor de kwaliteit en de continuïteit van het onderwijs in de klas (p.64).

Algemeen


Algemeen
Inleiding bij de casus ROC Leiden

Onderzoeksvraag
 
Het onderzoek naar de bonnetjes van oud-burgemeester Bram Peper van Rotterdam, dat zijn aftreden als minister noodzakelijk maakte, bleek achteraf niet geloofwaardig te zijn geweest. In de periode dat dat speelde (1999) maakte ik deel uit van de gemeenteraad van Rotterdam die opdrachtgever was voor het onderzoek naar de bonnetjes. In die periode is mijn nieuwsgierigheid ontstaan over de vraag of het vaker aan de orde zou kunnen zijn dat onderzoekscommissies rapporten maken waarvan achteraf kan worden vastgesteld dat ze onvoldoende geloofwaardig waren.

De vraag die in dit proefschrift wordt beantwoord luidt als volgt:

“Is het oordeel van onderzoekscommissies die onderzoek hebben gedaan naar problemen bij maatschappelijke organisaties en die daarover een onderzoeksrapport hebben uitgebracht geloofwaardig, gelet op de positionering en werkwijze van de onderzoekscommissie, de door de commissie gehanteerde normen en de onderbouwing van het oordeel door de onderzoekscommissie?” 

In mijn proefschrift beoordeel ik onderzoeksrapporten van 9 verschillende maatschappelijke organisaties die in de periode tussen 2005 en 2015 in de problemen zijn geraakt en waar veel maatschappelijke en politieke ophef over is ontstaan. Het betreft de volgende 9 maatschappelijke organisaties: de woningcorporaties Vestia, Woonbron en Rochdale. De schoolbesturen InHolland, Amarantis en ROC Leiden en de zorgorganisaties Philadelphia, Meavita en het Ruwaard van Putten Ziekenhuis.

Wanneer is een onderzoeksrapport geloofwaardig?
 
Ik beoordeel de rapporten van de onderzoekscommissies aan de hand van vier criteria. Deze vier criteria worden hieronder toegelicht:
 
Criterium
Het onafhankelijkheidscriterium Beoordeelt de positionering van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie is qua positionering geloofwaardig als er sprake is van een onafhankelijke onderzoeksommissie. Er is dan geen sprake van een gezagsrelatie tussen opdrachtgever en de onderzoekscommissie, de commissie bestaat uit deskundige en onafhankelijke leden, de onderzoekscommissie heeft toegang tot alle relevante informatie, past hoor en wederhoor toe en maakt het onderzoeksrapport openbaar.
Het contextueel-vergelijkende criterium Beoordeelt de werkwijze van de onderzoekscommissie. De werkwijze van de onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze. Kenmerk van deze werkwijze is het verplaatsen in de situatie van de organisatie voordat de problematiek zich voordeed, waarbij de relevante context wordt meegewogen op basis van de kennis van toen, in het licht van de praktijk bij vergelijkbare organisaties op dat moment.
Het normatieve criteriumBeoordeelt het handelen van de betrokken actoren in en buiten de maatschappelijke organisatie po basis van de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’. Een onderzoekscommissie geldt qua gehanteerde normering als geloofwaardig als het doen en nalaten van de betrokken actor wordt beoordeeld op basis van de norm van datgene dat redelijkerwijze van een redelijk handelende en bekwame professional verwacht zou mogen worden.
Het onderbouwingscriteriumBeoordeelt de mate van onderbouwing van de problematiek van de maatschappelijke organisatie. De onderbouwing van het oordeel van een onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als wordt beoordeeld of de ontstane problemen al dan niet voorzienbaar en al dan niet beheersbaar zouden zijn geweest.


Een onderzoekscommissie kan als ‘geloofwaardig’ worden bestempeld als aan deze vier criteria is voldaan: de onderzoekscommissie is onafhankelijk, hanteert de contextueel-vergelijkende werkwijze, hanteert een kader met duidelijke en logische normen gebaseerd op de ‘redelijk handelende professional’ die vooraf en onderbouwt het oordeel goed op basis van de vraag of problemen al dan niet te voorzien en te beheersen waren.

Casus ROC Leiden
 
Aan het begin van deze eeuw waren de sporen van de fusies van de afgelopen jaren nog zichtbaar en voelbaar in het ROC. Het ROC Leiden was nog geen onderwijsinstelling met een eigen identiteit. Het onderwijs van het ROC Leiden werd aangeboden op meer dan 20 verschillende locaties. Het was dan ook logisch dat het bestuur van het ROC een bestuurder zocht die die eigen identiteit met veel elan zou vormgeven. Het bestuur vond deze bestuurder in de persoon van Jacques van Gaal, die in 2001 aantrad.

De belangrijkste ambitie van Van Gaal betrof het realiseren van goede huisvesting voor het ROC. Dit is geheel conform de praktijk in die jaren: na de fusiegolf kozen vele ROC’s en hbo-instellingen voor nieuwbouwprojecten, waarbij de gedachte dat alle opleidingen op enkele locaties geconcentreerd moesten worden leidend was. Overigens was het in 2001 nog een optie om verder te fuseren, namelijk met het ID College, maar deze fusie ketst af: de beide ROC’s bereiken geen overeenstemming.

Huisvesting was voor het ROC Leiden het middel om het doel van een heldere positionering in de regio – ook met het oog op de concurrentie met ID College en ROC Mondriaan – te realiseren. Simpel gezegd zou een gebouw met uitstraling op een A-locatie de ‘marktpositie’ van het ROC enorm doen toenemen. ‘Concurrentie’ met andere scholen was een expliciet doel in het onderwijsbeleid in die dagen. Het bestuur koos voor ambitieuze nieuwbouw. Het ROC had op de locatie Lammenschanspark een gebouw in eigendom: daar zou de nieuwbouw worden gerealiseerd.

Tegelijkertijd kwam er een andere locatie in beeld, vlak bij Centraal Station (hierna CS). Onder andere vanuit de vrees dat andere ROC’s zich hier zouden kunnen vestigen – met grote concurrentienadelen voor het ROC Leiden tot gevolg – werd deze grond aangekocht en werd gekozen voor de ambitie om niet één maar twee panden te realiseren op strategisch gelegen locaties. De verwachtte komst van de Rijn-Gouwelijn speelde ook een belangrijke rol in deze besluitvorming. De gebouwen zouden ook ruimte moeten bieden voor de vmbo-school het Da Vinci College en aan commerciële partners van het ROC die in het pand ruimte zouden kunnen huren.

In 2007 is sprake van een overschrijding van het budget voor de bouw van het pand op de locatie Lammenschans. Eerst met 5 miljoen, maar dit bedrag loopt nog op. De RvT gaat zich meer en meer bemoeien met de bouwprojecten. In de loop van 2008 neemt de kritiek op Van Gaal vanuit de RvT toe. In juni 2011 nam Van Gaal definitief afscheid. De voorzittershamer had hij al in juli 2010 overgedragen aan zijn opvolger, Jeroen Knigge.

Kort hierna verschijnen er zorgelijke berichten over de kwaliteit en functionaliteit van de nieuwbouw en over de kwaliteit van het onderwijs. Jeroen Knigge brengt dat zelf naar buiten. In de periode daarna komen de problemen manifester naar buiten. Er wordt in de media gerept over grote problemen, die zelfs tot de ondergang van het ROC Leiden zouden kunnen leiden.

De Onderwijsinspectie stelt het ROC Leiden in juli 2012 onder verscherpt toezicht. In de loop van 2013 doet Jeroen Knigge er alles aan om de school te redden door te onderhandelen met de vastgoedeigenaar en banken over gunstiger voorwaarden. Hij verzuimde echter zijn RvT goed ‘mee te nemen’, waardoor hij in aanvaring kwam met de RvT omdat hij aan de banken had gemeld dat de RvT op hoofdlijnen akkoord was met het reddingsplan. De RvT wist echter van niets.

In het voorjaar van 2014 meldt het Leidsch Dagblad dat ROC Leiden in zwaar weer verkeert door de dure, nieuwe gebouwen. Het ministerie van OCW stelt Koos van der Steenhoven aan om ‘de nijpende situatie in kaart te brengen’.[1] Vervolgens wordt het ROC Leiden een ‘politieke kwestie’. In maart 2014 informeert minister Bussemaker de Tweede Kamer over de financiële problemen bij het ROC Leiden. Dit gebeurt beknopt, naar aanleiding van vragen van het Kamerlid Jadnanansing. In haar antwoord meldt de minister dat de problemen mede zijn veroorzaakt door de nieuwbouw en de complexe financiering daarvan.

In februari 2015 meldt de minister aan de Kamer dat ondanks pogingen het tij te keren, de instelling over onvoldoende middelen beschikt om het onderwijs op peil te brengen en te houden.[2] Het CvB en de RvT hadden de minister laten weten geen mogelijkheden meer te zien om de continuïteit van kwalitatief voldoende onderwijs te garanderen. Het ROC kon niet meer aan zijn financiële verplichtingen voldoen. Het voornemen was nu om de onderwijsactiviteiten over te dragen aan het nabijgelegen ID College. In diezelfde brief geeft de minister aan dat zij uit deze casus maximaal lering wil trekken. Zij stelt een onderzoekscommissie in om na te gaan of er – in samenhang met hetgeen reeds in gang was gezet – nog andere verbeteringen nodig zijn, bijvoorbeeld op het gebied van de reikwijdte en invulling van de juridische verplichting van bestuurders om hun taken naar behoren te vervullen.

[1] Leidsch Dagblad18-02-2014.
[2] Kamerstukken II2014/15, 33 495 nr 62.

In de Kamer heerst verdeeldheid over de vraag of het ROC gered moet worden. De minister wil niet dat de school failliet gaat en stelt een ‘gecontroleerde ontmanteling’ voor. Bij een faillissement is de belastingbetaler het dubbele kwijt. De minister wil de school redden met 40 miljoen euro. De VVD is tegen: ‘Door opnieuw de portemonnee te trekken zeggen we eigenlijk dat scholen niet failliet kunnen gaan’, zegt Anne-Wil Lucas (VVD). Ook Bussemaker twijfelt. Het gaat om een duivels dilemma tussen het afstraffen van mismanagement en de chaos die ontstaat als studenten op straat komen te staan.[1]

De Tweede Kamer geeft het ‘vrijwel failliete ROC’ een kans. Bussemaker geeft aan dat het ROC Leiden moet laten zien dat het goed gaat samenwerken, dat het studenten uitdagend en kleinschalig onderwijs biedt en zich een verantwoord werkgever toont.[2] Bussemaker hoopt dat het ROC-drama een wijze les is voor de sector. Het ROC Leiden belandde in de puree door de overambitieuze nieuwbouw. Wie mooie gebouwen belangrijker vindt dan goed onderwijs, hoort in het onderwijs niet thuis:[3]‘

Het onderzoeksrapport over de problematiek van het ROC van Leiden heeft de titel ‘Ontspoorde ambitie’ en is uitgebracht in december 2015.

[1] Algemeen Dagblad19-06-2015.
[2] Trouw24/6/2015.
[3] ANP 23-6-2015.

Beoordeling geloofwaardigheid onderzoeksrapport: niet voldaan aan alle criteria voor een geloofwaardige onderzoekscommissie. 

Op deze website staat voor iedere casus onderbouwd aangegeven hoe op basis van het onderzoeksrapport voor ieder criterium door Leonard Geluk in zijn proefschrift wordt geoordeeld over de onderzoekscommissie. Het samenvattende oordeel over de casus ROC Leiden is hieronder samengevat.

Oordeel onderzoeksrapport inzake ROC Leiden:
 
 
Criterium:Uitwerking:Beoordeling casus:
Onafhankelijkheidcriterium:

 Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatie
Deskundigheid leden
Toegang tot alle relevante informatie
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoor
 Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie onderzoek
Contextuele werkwijze-criterium:

 Werkt volgens contextuele criterium
 Werkt volgens ex-tunc criterium
 Werkt volgens vergelijkingscriterium
Normatieve criterium:

 Hanteert de norm van de ‘redelijk handelende beroepsbeoefenaar’
Onderbouwingscriterium:


Beoordeelt en onderbouwt problemen in termen van al dan niet ‘voorzienbaar’ en al dan niet ‘beheersbaar’

Onafhankelijkheidscriterium


Onafhankelijkheidscriterium 

Het onafhankelijkheidscriterium beoordeelt de positionering van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie is qua positionering geloofwaardig als er sprake is van een onafhankelijke onderzoeksommissie. Er is dan geen sprake van een gezagsrelatie tussen opdrachtgever en de onderzoekscommissie, de commissie bestaat uit deskundige en onafhankelijke leden, de onderzoekscommissie heeft toegang tot alle relevante informatie, past hoor en wederhoor toe en maakt het onderzoeksrapport openbaar.

In onderstaande tabel is aangegeven hoe het onafhankelijkheidcriterium is beoordeeld:

Tabel beoordelingskader onafhankelijkheidscriterium 

Voorwaarden onafhankelijkheidCriteriumOnderzoeksvraag
 
Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatieIs de onafhankelijke positionering ten opzichte van de opdrachtgever in voldoende mate geborgd?
 Deskundigheid ledenZijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?
 Toegang tot alle relevante informatieHeeft de onderzoekscommissie feitelijk toegang tot alle relevante informatie?
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoorWordt hoor en wederhoor toegepast op een wijze die maakt dat de onderzoekscommissie alle relevante aspecten vanuit verschillende perspectieven beoordeelt?
Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie van onderzoekWordt het onderzoeksrapport gepubliceerd op een wijze die maakt dat iedereen toegang heeft tot het rapport?

In de casus ROC Leiden geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat geen sprake is van een onafhankelijke positionering van de onderzoekscommissie.

In onderstaande tabel is samengevat op welke wijze dit oordeel tot stand is gekomen. Vervolgens wordt per aspect aangegeven op basis van welke argumentatie, gebaseerd op het onderzoeksrapport, deze conclusie is getrokken.

 
Voorwaarden onafhankelijkheidCriteriumOordeel 
Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatie

Deskundigheid leden
Toegang tot alle relevante informatie
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoor
Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie van onderzoek

De onderbouwing van dit oordeel is als volgt:

De onderstaande drie vragen dienen beantwoord te worden om de mate van onafhankelijkheid van een onderzoekscommissie vast te stellen:

  1. Is de onafhankelijke positionering ten opzichte van de opdrachtgever in voldoende mate geborgd?
  2. Zijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?
  3. Heeft de onderzoekscommissie feitelijk toegang tot alle relevante informatie?

1. Gezagsrelatie opdrachtgever met onderzoekscommissie

De onderzoekscommissie werd in april 2015 ingesteld door de minister van OCW. De naam van de commissie luidt ‘Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden’.

De precieze opdrachtformulering van de commissie luidt als volgt:

‘De Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden wordt in april 2015 ingesteld. De onafhankelijke commissie heeft tot taak: 

A. zich een oordeel te vormen over de besluitvorming rond de huisvesting die geleid heeft tot de financiële situatie waarin het ROC Leiden zich in 2015 bevindt, waarbij in het bijzonder aandacht is voor: 
  1. de wijze waarop het college van bestuur lange termijn risico’s van beslissingen met betrekking tot de huisvesting heeft gewogen; 
  2. hoe het intern toezicht heeft gefunctioneerd rond deze beslissingen; en 
  3. wat de rol is geweest van externe adviseursbij de besluitvorming;
B. in het licht van het oordeel, bedoeld onder a:
  1. na te gaan hoe het handelen van de opeenvolgende leden van het college van bestuur zich verhoudt tot de juridische verplichting van bestuurders tot een behoorlijke vervulling van hun taak als bedoeld in artikel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek; 
  2. te adviseren over mogelijke aanvullende karakteristieken in houding, kennis en gedrag die van belang zijn voor bestuurders van grote onderwijs instellingen, een en ander in aanvulling op de adviezen van de Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis;
  3. aanbevelingen te doen hoe de interne toezichthouder effectief controle kan uitoefenen op besluitvorming met consequenties voor de lange termijn en hoe op deze beslissingen wanneer nodig bijgestuurd kan worden;
C. aanbevelingen te doen op welke wijze een expertisecentrum ingericht kan worden om onderwijsinstellingen te ondersteunen bij het realiseren van nieuwe huisvesting;

en


D. op basis van een door de Inspectie van het Onderwijs op te stellen zelfevaluatie te bezien of het handhavingskader en in het bijzonder de interventieladder van de Inspectie voor het onderwijs aangescherpt kan worden op het punt van het financieel toezicht bij opleidingen die kwalitatief onvoldoende scoren.’


De opdrachtomschrijving van de onderzoekscommissie is anders dan die van de commissie die onderzoek deed naar de financiële problematiek bij Amarantis. Die was opener geformuleerd (onderzoek te doen naar de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot of hebben bijgedragen aan het ontstaan van de financiële problematiek in plaats van ‘een oordeel te vellen over de besluitvorming’) en de onderzoekscommissie-ROC Leiden kreeg nadrukkelijk de opdracht mee om een oordeel uit te spreken over mogelijk ‘wanbestuur’ door leden van het CvB. De opdrachtformulering lijkt zich vooral te focussen op het bestuurlijk handelen en op het toezicht op dat handelen.

De minister geeft de externe onderzoekscommissie niet de opdracht om ook de handelswijze van haar eigen ministerie en de onder haar verantwoordelijkheid ressorterende Inspectie te onderzoeken. Voor wat de Inspectie betreft geldt dat er sprake is van een beperkte, zeer gerichte opdracht, namelijk het op basis van een door de Inspectie uitgevoerde zelfevaluatie beoordelen van de vraag of de interventieladder van de Inspectie kan worden aangescherpt.

Ook bij deze onderzoekscommissie is er sprake van een gezagsrelatie tussen de minister en de onderzoekscommissie.

2. Deskundigheid leden onderzoekscommissie

Zijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?

De onderzoekscommissie bestaat uit drie personen. Prof.dr. Pauline Meurs treedt op als voorzitter. Zij is naast haar hoogleraarschap onder meer ook voormalig senator voor de PvdA. Pauline Meurs heeft het profiel van een onafhankelijk denkend persoon. Zij is lid van dezelfde politieke partij als de minister die de onderzoekscommissie heeft ingesteld. Die partij-politieke verwantschap maakt dat de voorzitter van de onderzoekscommissie de schijn tegen heeft. De commissie bestaat verder uit twee andere leden: mevrouw mr. I. Brakman, die veel ervaring heeft in toezichthoudende rollen, en de heer H. van Moorsel RA MPM, partner bij de Galan Groep, die ook lid was van de onderzoekscommissie-Amarantis. Ook het secretariaat is gelijk aan dat van de commissie-Amarantis: de heer mr. A.Th.G.M. de Lange (secretaris) en mevrouw prof.dr. R. van Schoonhoven (adjunct-secretaris). De heer De Lange is ambtenaar bij het ministerie van OCW.

De leden van de onderzoekscommissie hebben geen van allen relevante bestuurlijke ervaring in de sector mbo. De commissie heeft wel veel deskundigheid op het domein van het openbaar bestuur. De combinatie van de consultancy-achtergrond van Van Moorsel en de ervaring van de wetenschapper Van Schoonhoven van het secretariaat, maakt dat er de nodige ervaring in en rond de commissie aanwezig is met het verrichten van onafhankelijk onderzoek.

Zoals ook opgemerkt bij de casus Amarantis, is de rol van De Lange als ambtelijk secretaris van de onderzoekscommissie precair. Hij is geen lid van de commissie, maar is als ondersteuner uiteraard wel invloedrijk. Zijn rol is precair omdat hij werkzaam is bij het ministerie van OCW, het ministerie dat zelf actor is in het betreffende onderzoek, hoewel – anders dan in de casus-Amarantis – het ministerie van OCW niet zelf als onderzoeksobject in de opdracht wordt genoemd. De rol van De Lange kan ‘schuren’ met de onafhankelijkheid van de commissie. Bij de samenstelling van het secretariaat voor de commissie-Amarantis is dit nadrukkelijk aan de orde geweest. De toenmalige minister koos uiteindelijk voor deze constructie omdat het zeer wenselijk werd geacht om iemand met kennis van het ministerie in het secretariaat te positioneren. Het is onduidelijk of dit in het geval van deze onderzoekscommissie nogmaals uitdrukkelijk is overwogen.

Het oordeel dat sprake is van in voldoende mate aanwezige deskundigheid kan niet worden getrokken. De betrokkenheid van een secretaris van het Ministerie dat ook onderwerp is van onderzoek maakt dat de onderzoekscommissie qua onafhankelijkheid de ‘schijn tegen’ heeft. Ook is niet voldaan aan het criterium dat in een onderzoekscommissie voldoende kennis over het doen en laten van de onderzochte maatschappelijke organisatie, te weten het aanbieden van MBO-onderwijs, aanwezig moet zijn. Hoewel op onderdelen de noodzakelijke deskundigheid in de onderzoekscommissie is vertegenwoordigd, geldt dat niet voor alle aspecten.

3. Toegang tot alle relevante informatie

De opdracht aan de onderzoekscommissie werd in april 2015 door de minister verstrekt.

De onderzoekscommissie stelde een protocol vast (opgenomen als bijlage bij het definitieve rapport), waarin precies is opgenomen op welke wijze het onderzoek is opgezet en hoe de benodigde informatie is vergaard.

Bij het instellen van de commissie heeft de minister al in het instellingsbesluitvastgelegd dat de commissie gebruik kan maken van de bevoegdheden van een toezichthouder die vastgelegd zijn in de Algemene wet bestuursrecht, zoals het vorderen van inlichtingen (artikel 5.11 Awb en Titel 5.2 Awb).[1] Deze bevoegdheid geeft de commissie een stevige positie om informatie te verkrijgen. In het genoemde instellingsbesluit is overigens niet expliciet opgenomen dat de commissie de werkzaamheden verricht zonder last of ruggespraak. Bij het instellingsbesluit van het onderzoek naar de problematiek bij Amarantis was dit wel het geval (artikel 7 lid 1 Instellingsbesluit Amarantis).

In het Instellingsbesluit is niet geregeld dat de commissie voor haar werkzaamheden een beroep kan doen op alle kennis die in welke vorm dan ook op het ministerie van OCW aanwezig is betreffende haar werkterrein: het ministerie zorgt ervoor dat deze informatie beschikbaar komt (zie artikel 7 lid 2 Instellingsbesluit Amarantis).

[1] Besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 30 april 2015, nr. WJZ/735892 (10573), houdende instelling van de Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden (Instellingsbesluit Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden).

Onafhankelijke oordeelsvorming: afspraken over toepassen ‘hoor en wederhoor’

In het onderzoeksprotocol is onder de kop ‘hoor en wederhoor’ de volgende passage opgenomen:

‘Uit het oogpunt van zorgvuldigheid hanteert de Commissie in de uitvoering van haar onderzoek het beginsel van hoor en wederhoor. Betrokkenen worden in staat gesteld binnen redelijke termijn te reageren op interviewverslagen en tekstpassages uit het concept-rapport. Mochten zij het met een bepaalde weergave in verslaglegging en/of concept-rapportage niet eens zijn, dan worden zij gevraagd schriftelijk te reageren.’

Feitelijk is er sprake geweest van hoor en wederhoor. Dit is opgenomen in de inleiding van het onderzoeksrapport: ‘De commissie heeft de concept-rapportage voor hoor en wederhoor aan sleutelpersonen voorgelegd. Zij zijn in de gelegenheid gesteld om schriftelijk op het concept te reageren. Deel III van de Bijlagen is opgenomen welke personen inzage hebben gekregen, welke hebben gereageerd en hoe de reacties in het rapport zijn verwerkt.’ (Onderzoeksrapport, p.12). Uit voetnoten in het rapport (bijvoorbeeld op p.43 en 44, voetnoot 116 en 121 op p.50 en voetnoot 146) blijkt dat betrokkenen ook daadwerkelijk in de gelegenheid zijn gesteld om schriftelijk op het concept-rapport te reageren. Deze reacties zijn echterniet integraal in het onderzoeksrapport opgenomen.

Het doel van ‘hoor en wederhoor’ is het voorkomen van een tunnelvisie en het recht doen aan de opvattingen van alle betrokkenen. Dit vergt een weergave en een reactie op input van personen die zijn gehoord door de onderzoekscommissie. Dit is niet aantoonbaar gedaan in het onderzoeksrapport.

Onafhankelijkheid in beeldvorming: afspraken over openbaarmaking rapport


In het Instellingsbesluit is opgenomen dat het rapport wordt aangeboden aan de minister: ‘Rapporten, notities, verslagen, adviezen en andere producten die door of namens de commissie worden vervaardigd of vergaard, worden niet door de commissie openbaar gemaakt, maar uitsluitend aan de minister uitgebracht of overgedragen.’ (artikel 12 Instellingsbesluit).

Kennelijk is de achtergrond van deze bepaling dat de minister als opdrachtgever van het onderzoek zelf kan bepalen wanneer en op welke wijze ze het onderzoeksrapport naar buiten brengt. Het rapport is op 1 december 2015 aangeboden aan minister Bussemaker en was vanaf dat moment openbaar. De Tweede Kamer kreeg het rapport diezelfde dag toegestuurd.

Contextuele werkwijze-criterium


Contextuele werkwijze-criterium

Het contextuele werkwijze-criterium beoordeelt de werkwijze van de onderzoekscommissie. De werkwijze van de onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze. Kenmerk van deze werkwijze is het verplaatsen in de situatie van de organisatie voordat de problematiek zich voordeed, waarbij de relevante context wordt meegewogen op basis van de kennis van toen, in het licht van de praktijk bij vergelijkbare organisaties op dat moment.

In onderstaande tabel is aangegeven hoe het contextuele werkwijze-criterium is beoordeeld:

Tabel beoordelingskader contextuele werkwijze-criterium 


Contextueel-vergelijkende werkwijzeCausaal-casuïstische werkwijze
Contextuele criteriumRelevante context wordt betrokken bij oordeelsvorming. Er wordt gezocht naar ‘diepere’ oorzaken.De relevante context wordt niet of beperkt betrokken, het onderzoek focust op de nabije omgeving van de vermoedelijke oorzaak c.q. veroorzakers van de problematiek.
Ex-tunccriteriumOnderzoekscommissie verplaatst zich in de situatie van ‘toen’ en oordeelt op basis van kenbare informatie en normen die ‘toen’ relevant waren.Onderzoekscommissie oordeelt op basis van de kennis van de problematiek en op basis van huidige opvattingen en normen.
VergelijkingscriteriumCasus wordt vergeleken met andere, vergelijkbare casussenCasus wordt als op zichzelf staand beoordeeld.


In de casus ROC Leiden geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat geen sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze van de onderzoekscommissie.


In onderstaande tabel is samengevat op welke wijze dit oordeel tot stand is gekomen. Vervolgens wordt per aspect aangegeven op basis van welke argumentatie, gebaseerd op het onderzoeksrapport, deze conclusie is getrokken.

 

CriteriumOordeel
Contextuele criteriumRelevante context wordt betrokken bij oordeelsvorming. Er wordt gezocht naar ‘diepere’ oorzaken.
Ex-tunccriteriumOnderzoekscommissie verplaatst zich in de situatie van ‘toen’ en oordeelt op basis van kenbare informatie en normen die ‘toen’ relevant waren.
VergelijkingscriteriumCasus wordt vergeleken met andere, vergelijkbare casussen


De onderbouwing van dit oordeel is als volgt:

Contextuele criterium:

De onderzoekscommissie ROC Leiden werkte contextueel. Het kenmerk van een contextuele werkwijze is het bij de oordeelsvorming betrekken van relevante context. De commissie zoekt naar ‘diepere’ oorzaken. In het onderzoeksrapport-ROC Leiden is dit aan de orde. Duidelijk is dat de onderzoekscommissie de besluitvorming over de nieuwbouw van ROC Leiden in een bredere context plaatst. Deze context wordt door de onderzoekscommissie uitvoerig beschreven. Zo besteedt ze aandacht aan de context van ROC-vorming en de huisvestingsinvesteringen die daar het gevolg van zijn. Ook plaatst de onderzoekscommissie de ontwikkeling van ROC Leiden in de bredere context van het onderwijsbeleid in de beschreven periode. De concurrentie tussen ROC’s wordt beschreven: als een fusie met het ID-college mislukt, wordt ervoor gekozen te concurreren met andere ROC’s, onder andere door middel van aantrekkelijke schoolgebouwen. De context van de ruimtelijke ontwikkeling van Leiden en de regio komt aan de orde, met name als het gaat om de besluitvorming rond de Rijn-Gouwelijn. Ook de impact van het uiteindelijke – onverwachte – besluit om van deze lijn af te wijken komt aan de orde. Verder wordt de impact van de financiële crisis beschreven. Dit leidt tot de conclusie dat de onderzoekscommissie rekening houdt met de context van de besluitvorming rond de nieuwbouw van het ROC Leiden.

De onderzoekscommissie concludeert dat niet wordt vastgesteld dat de nieuwbouw op twee locaties al met al veel te duur wordt: ‘Wij constateren dat men gedurende het traject van het tot stand komen van beide constructen niet heeft onderkend dat de plannen te duur zijn geworden.’ (Onderzoeksrapport p.25). De onderzoekscommissie stelt dat het pand op de CS-locatie fors duurder wordt: ‘Tegelijkertijd wordt het pand voor CS meer dan 15 à 20% duurder. Versoberen van het pand kan, maar dan terug tekentafel, hetgeen tijdverlies betekent.’ (Onderzoeksrapport p.37).

Ook stelt de onderzoekscommissie vast dat de risico’s voor het ROC Leiden door de gekozen constructie alleen maar toenemen: ‘Bijkomend aspect behorende bij deze situatie is dat door de complexe structuur van de constructen de risico’s voor ROC Leiden onvoldoende inzichtelijk zijn gebleken.’(Onderzoeksrapport p.25).

De onderzoekscommissie constateert ook: ‘Tot 2007 hanteert het CvB het uitgangspunt dat de bouw pas wordt gegund als de financiering rond is. In de zomer van 2007 wordt echter van dit uitgangspunt afgeweken.’ (Onderzoeksrapport p.39).

De commissie stelt vast dat er steeds momenten zijn geweest waarop andere keuzes gemaakt hadden kunnen worden. ‘De commissie merkt op dat er gedurende het proces wel degelijk signalen zijn geweest op grond waarvan men had kunnen reflecteren en terugschakelen.’ (Onderzoeksrapport p.71). De onderzoekscommissie stelt vast dat er gereflecteerd had kunnen worden, er had een andere weg ingeslagen kunnen worden, en ze commissie stelt vast dat dit niet gebeurde. Maar de vraag waarom dit niet is gebeurd stelt ze niet. Waren er alternatieven voorhanden? Was er op de momenten van reflectie ook werkelijk ruimte voor alternatieven? De onderzoekscommissie stelt deze vraag niet en geeft ook niet aan dat het bestuur destijds andere opties had. Ze stelt verder vast dat er nooit kritiek kwam van binnen of van buiten de organisatie: ‘De commissie heeft voorts geen signalen aangetroffen dat in de interne organisatie zich gedurende het traject enige kritische massa organiseerde ten opzichte van de nieuwbouwplannen.’ (Onderzoeksrapport p.84). Achteraf bezien is het natuurlijk opmerkelijk dat niemand aan de bel heeft getrokken, dat niemand alarm heeft geslagen. Maar waarom is dat niet gebeurd? Waren de gemaakte keuzes op het moment van besluitvorming voldoende plausibel? Was dat op dat moment het enige alternatief? De onderzoekscommissie onderzoek deze ‘waarom-vragen’ niet.

Ex tunccriterium:

Om het bestuurlijk handelen te kunnen beoordelen is het relevant om te bezien welke informatie het bestuur ter beschikking had toen het bepaalde keuzes maakte. Besluiten kunnen verkeerd uitpakken, maar het is de vraag of dat op het moment van besluitvorming al ingeschat had kunnen worden. Achteraf weten we altijd meer, we kennen de consequenties van besluiten die zijn genomen en het is daarom relevant om te weten of de onderzoekscommissie uitsluitend oordeelde op basis van ex-tunc-informatie.

De onderzoekscommissie hanteert een normenkader dat in de periode dat de besluitvorming over de nieuwbouw voor het ROC Leiden plaatsvond nog niet was opgesteld. De onderzoekscommissie sluit aan bij het normenkader van de commissie-Halsema, dat pas werd uitgebracht in 2013. De onderzoekscommissie verantwoordt dit ook: ‘Hoewel die Commissie Amarantis deze beginselen in 2013 formuleerde, heeft zij die gebaseerd op onder meer de algemene normen rond behoorlijk bestuur’(Onderzoeksrapport p.75). Door deze redeneerlijn geeft de onderzoekscommissie aan dat de normen weliswaar pas later op schrift zijn gesteld, maar dat deze – gelet op het algemene beginselkarakter – al eerder golden. Dit is betwistbaar. Immers, het denken over de rol van schoolbesturen met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs is in de eerste jaren van de 21eeeuw nadrukkelijk in ontwikkeling.

Eenzelfde redenering past de onderzoekscommissie vaker toe in haar onderzoeksrapport. Zie de volgende redenering: ‘Voorts heeft de commissie kennis genomen van indicatoren uit de brochure Risicoanalyse accountantscontrole Vastgoed uit 2011 die de Nederlandse Beroepsorganisatie voor Accountants adviseert te gebruiken in geval van grote vastgoedprojecten. De brochure codificeert risicofactoren die in de daaraan voorafgelegen periode gemeengoed zijn geworden.’ (Onderzoeksrapportp.10). Ook hier wordt een later opgesteld document al geldend verklaard op het moment van besluitvorming.

De conclusie van de onderzoekscommissie bevat ook een duidelijke ex-nuncredenering. De stelling ‘Zo is het aan instellingen om huisvesting te regelen voor hun ónderwijs, niet voor derde partijen die geen onderwijs verzorgen’(Onderzoeksrapport p.5) gold niet als vigerend beleid en vigerende praktijk in de jaren dat de besluitvorming over de nieuwbouw van het ROC Leiden plaatsvond.

De onderzoekscommissie oordeelt derhalve niet consequent op basis van het ex-tunccriterium.

Vergelijkingscriterium:

De onderzoekscommissie is kritisch op de keuzes die het CvB van het ROC Leiden heeft gemaakt met betrekking tot de nieuwbouw. Ze concludeert dat de ‘liefde voor het bouwen’ de aandacht voor het primair onderwijsproces in de weg heeft gestaan. De onderzoekscommissie vergelijkt deze keuze niet met keuzes die andere ROC’s in diezelfde periode maakten. Voor het merendeel van de ROC’s in Nederland gold dat zij in de periode direct na de ROC-vorming middels fusies kozen voor een nieuwbouwprogramma (bijvoorbeeld het Albeda College Rotterdam, het ROC van Twente en het Da Vinci College). De onderzoekscommissie vergelijkt de keuzes die de CvB van het ROC Leiden met betrekking tot de huisvesting had gemaakt – en de bestuurlijke focus voor huisvesting in relatie tot het primair onderwijsproces – op geen enkele wijze met de ontwikkelingen bij andere ROC’s. Slechts op één onderdeel wordt het ROC Leiden vergeleken met andere ROC’s, en dat is wanneer het gaat om de huisvestingslasten. Hierbij haalt de onderzoekscommissie een PwC-onderzoek uit 2014 aan. Conclusie: ‘Deze liggen na 2010 namelijk ruim 50% hoger dan bij vergelijkbare mbo-instellingen’ (Onderzoeksrapport p.24). Dit is de enige passage in het onderzoeksrapport waarin er sprake is van een vergelijking met andere ROC’s voor wat betreft de keuzes rond huisvesting. Voor het overige vergelijkt de commissie het ROC Leiden niet met andere ROC’s in een vergelijkbare positie. Vastgesteld kan worden dat de onderzoekscommissie het vergelijkingscriterium niet hanteerde.


Normatieve criterium


Normatieve criterium

Het normatieve criterium beoordeelt het handelen van de betrokken actoren in en buiten de maatschappelijke organisatie op basis van de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’. Een onderzoekscommissie geldt qua gehanteerde normering als geloofwaardig als het doen en nalaten van de betrokken actor wordt beoordeeld op basis van de norm van datgene dat redelijkerwijze van een redelijk handelende en bekwame professional verwacht zou mogen worden.

In de casus ROC Leiden geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat de onderzoekscommissie de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’ niet hanteert.

De onderzoekscommissie hanteerde een expliciet normatief kader om het handelen van de bestuurders of van de organisatie te beoordelen. Daarnaast hanteerde de onderzoekscommissie ook enkele meer impliciete normen die uit de oordelen van de onderzoekscommissie kunnen worden gedestilleerd.

De onderzoekscommissie benoemt aan het begin van hoofdstuk 4 welke normen zij hanteert om het collectief handelen van het CvB te beoordelen. In hoofdstuk 5 worden de normen benoemd die gelden voor het individueel handelen van de bestuurders. De commissie maakt het gehanteerde normenkader dus expliciet. Ze introduceert geen nieuw geformuleerde normen voor de casus ‘ROC Leiden’, maar zoekt aansluiting bij reeds eerder ontwikkelde normen uit de casus-Amarantis.

De commissie komt in de explicitering van het normenkader met drie verschillende invalshoeken:
  • focus op kwaliteit onderwijs, professioneel en ethisch verantwoord handelen en zorgen voor evenwichtige tegenspraak;
  • uitgangspunten voor goed financieel beheer: adequate administratieve systemen en processen, sluitende meerjarenbegrotingen, risicomanagement, transparante verantwoording, voldoen aan richtlijnen voor governance en het organiseren van ‘countervailing powers’, ‘toekomstgerichte’ accountant;
  • individuele verantwoordelijkheid van bestuurders.
In de eerste plaats benoemt ze de drie factoren die volgens de onderzoekscommissie in de casus Amarantis door bestuurders in het onderwijs in acht genomen moeten worden:
  • focus op kwaliteit onderwijs;
  • professioneel en ethisch verantwoord handelen;
  • zorgen voor evenwichtige tegenspraak.
In de woorden van het rapport: ‘Ten eerste dient de onderwijsbestuurder te staan voor de kwaliteit van het onderwijs. Besluiten die worden genomen dienen primair in dát teken te staan. Dit houdt in dat de bestuurder ook nagaat dat voor de uitvoering van besluiten sprake is van een verantwoorde bedrijfsvoering en organisatie. In de tweede plaats stelt de commissie dat de bestuurder professioneel en ethisch verantwoord dient te handelen. Hetgeen onder meer betekent: handelen op basis van eenduidige bevoegdheden en zorg dragen voor een goede voorbereiding en onderbouwing van besluiten, met andere woorden: zorgen voor ordentelijke besluitvorming. Het derde uitgangspunt dat de Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis expliciet benoemt is het initiëren van evenwichtige tegenspraak.’ (Onderzoeksrapport p.74).

In de tweede plaats vindt de onderzoekscommissie aansluiting bij het normenkader dat in 2013 is vastgesteld voor financieel beheer in de semipublieke sector. De onderzoekscommissie somt de volgende uitgangspunten op: de instelling zorgt voor adequate administratieve systemen en processen zodat doorlopend monitoring en auditing op streefwaarden kan plaatsvinden, de instelling hanteert sluitende meerjarenbegrotingen, er is sprake van risicomanagement, ook ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik, de verantwoording van de instelling is transparant, de richtlijnen voor governance en het organiseren van ‘countervailing powers’ worden uitgevoerd en de rol van de accountant is ook toekomstgericht (Onderzoeksrapport p.75).

Een derde normenkader heeft betrekking op de individuele verantwoordelijkheid van bestuurders. De norm hiervoor wordt afgeleid uit het Burgerlijk Wetboek (BW). De onderzoekscommissie zegt hierover: ‘bij artikel 9 van Boek 2 BW draait het om de verplichtingen van de bestuurder tegenover de rechtspersoon, anders gezegd: om een vorm van interne aansprakelijkheid.[1] Het artikel stelt dat de bestuurder tegenover de rechtspersoon gehouden is tot een behoorlijke vervulling van zijn bestuurstaak, hetgeen voortvloeit uit zijn benoeming. Een bestuurder die dit niet doet, is op grond van het artikel hoofdelijk aansprakelijk tegenover de rechtspersoon, tenzij hem of haar geen ernstig verwijt kan worden gemaakt. In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat een bestuurder tekort schiet als hij onder gegeven omstandigheden niet datgene doet wat van een ‘redelijk handelend bestuurder’ mag worden verwacht. Dit wordt ook wel het maatman-criterium genoemd.’ (Onderzoeksrapport p.86).

Bestudering van het rapport van de onderzoekscommissie toont aan dat de onderzoekscommissie ook meer impliciet een norm van goed bestuur hanteert, te weten: goed bestuur zorgt voor ‘de juiste persoon op de juiste plek’.

[1] Verwijzend naar RVZ, Governance en kwaliteit van zorg; RVZ, 2010, De relatie medisch specialist en ziekenhuis in het licht van de kwaliteit van zorg, 2009; IGZ, Toezichtkader Bestuurlijke verantwoordelijkheid voor kwaliteit en veiligheid, 2011.


Genoemde normen worden hieronder uitgewerkt:

Goed bestuur focust op de kwaliteit van het onderwijs
Deze norm is een van de drie normen van goed bestuur die de onderzoekscommissie overneemt uit het rapport van de onderzoekscommissie-Amarantis. Ze geeft hier ook een uitleg bij: ‘Besluiten die worden genomen dienen primair in dát teken te staan. Dit houdt in dat de bestuurder ook nagaat dat voor de uitvoering van besluiten sprake is van een verantwoorde bedrijfsvoering en organisatie.’(Onderzoeksrapport p.74).
De onderzoekscommissie stelt dat er aanvankelijk sprake was van de juiste focus op de kwaliteit van het onderwijs, en dat het realiseren van nieuwbouw voor het ROC Leiden ingegeven was door de oriëntatie op de publieke waarde van de organisatie. Dit sloeg in de loop van de tijd om naar een focus die zich laat karakteriseren door ‘verliefdheid op bouwen’ als leidend principe in plaats van de liefde voor onderwijs.
Deze omslag van een ‘goed bestuur dat focust op de kwaliteit van het onderwijs’ naar een ‘slecht bestuur dat verliefd wordt op bouwen’ wordt als volgt verwoord: ‘Hoewel in aanvang ingegeven door een inhoudelijke ambitie, ziet de commissie dat al vrij snel in de voorbereidingsfase het realiseren van de nieuwbouw als zodanig, het neerzetten van twee panden, de boventoon gaat voeren.’ (Onderzoeksrapport p.76). Dit gebeurde al in de voorbereidingsfase van de nieuwbouw. De koerswijziging, van nieuwbouw als middel naar nieuwbouw als doel, geldt voor de onderzoekscommissie als een van de belangrijkste normoverschrijdingen van het bestuur van ROC Leiden:
De commissie heeft gesignaleerd dat bij het CvB al in de voorbereidingsfase een sterke focus is ontstaan op het nieuwbouwproject als doel in plaats van als middel, hetgeen mede ingegeven is geweest door concurrentieoverwegingen. Deze focus is bij het CvB tot 2011 zeer sterk aanwezig. Het beginsel van ‘nieuwbouw als doel’ wordt gecombineerd met een eenzijdig eigenaarschap van het project in de organisatie. De kring van direct betrokkenen wordt door het CvB tot 2011 bewust klein gehouden. Tegenspraak wordt eerder afgehouden dan actief georganiseerd. Het wordt eveneens gecombineerd met een sterk accent op de uitvoering, op realisatie. Het CvB organiseert weinig tot geen momenten van reflectie, second opinions, lange termijn perspectieven. Aan de orde is veel meer de vraag of de nieuwbouw op korte termijn gefinancierd kan worden; het zicht op eventuele gevolgen op langere termijn wordt doorgeschoven naar de toekomst.’ (Onderzoeksrapport p.71).

De commissie zegt hierbij nadrukkelijk dat er sprake is van een verkeerde, in een te beperkte kring gemaakte en te veel op de korte termijn gerichte afweging. Hier is overigens ook een andere analyse te maken. Bijvoorbeeld de overweging dat een dergelijke nieuwbouw past in de tijdgeest in de periode van besluitvorming over de nieuwbouw (Onderzoeksrapport p.75 voetnoot 230 met daarin de reactie van Van Gaal op het concept-rapport dat ‘het bestuurlijk handelen van de betrokkenen bij het ROC Leiden heeft echter plaatsgevonden onder een ander gesternte. Het CvB en de RvT van ROC Leiden opereerden tegen de achtergrond van nieuwe (overheids)ideeën over de vormgeving van onderwijs, over de eigen verantwoordelijkheid voor de huisvesting, en over de concurrentiepositie van onderwijsinstellingen’). Ook is de afweging te maken dat het CvB, nadat er eenmaal A was gezegd, niet veel anders meer kon doen dan ook B zeggen.

De onderzoekscommissie kiest er nadrukkelijk voor om de norm van de ‘focus op de kwaliteit van het onderwijs’ centraal te stellen:

Als ware men verliefd geworden op het concept, verdwijnen overwegingen van onderwijskwaliteit in de besluitvorming over de nieuwbouw naar de achtergrond. Nieuwbouw realiseren in het belang van continuïteit van de instelling heeft een prominenter plaats in de besluitvorming dan dit doen in het belang van de continuïteit van het onderwijs. Het middel tot beter beroepsonderwijs – dat vorm moet krijgen in de twee panden – wordt belangrijker dan het doel, namelijk de onderwijskwaliteit als zodanig. Het zicht op het laatste, de primaire opdracht van ROC Leiden wordt kortom lange tijd verminderd door het grote belang dat wordt gehecht aan het realiseren van de nieuwbouw. Het accent ligt op het belang van realisatie van de panden als zodanig. Dat leidt er tevens toe dat aan de financiële kant vooral de aandacht uitgaat naar de financiering van de nieuwbouw, eenvoudigweg omdat dat als eerste aan de orde is. De toename van complexiteit die daarmee gepaard gaat zorgt echter tevens voor onduidelijkheid over de juistheid van de aannames die ten grondslag worden gelegd aan de berekeningen van de toekomstige exploitatielasten. De oriëntatie op realisatie van de panden is dominant totdat het pand LMS in 2011 in gebruik wordt genomen. CvB-voorzitter Knigge moet constateren dat het pand niet voldoet aan datgene wat nodig is voor goed onderwijs. Hij ziet zich vervolgens genoodzaakt in het pand diverse aanpassingen door te voeren, zodat in het pand onderwijs gegeven kan worden.’ (Onderzoeksrapport p.76-77).

Met andere woorden: een schoolbestuurder mag tijd en energie steken in de nieuwbouw van schoolgebouwen, maar de tijd en aandacht die daarnaar uitgaat mag niet allesoverheersend zijn. Steeds moet aan de orde zijn dat alle keuzes die worden gemaakt in het belang zijn van het primaire proces, van de focus op de onderwijskwaliteit. De norm dat goed onderwijsbestuur focust op de kwaliteit van het onderwijs is leidend door het gehele rapport heen. Dit begint al in de eerste zin: ‘In het onderwijs gaat het om leerlingen en studenten, om de lessen die zij krijgen van hun docenten. Het bestuur, management en toezicht van de instelling zorgen er voor dat het onderwijs onder optimale omstandigheden wordt gegeven. Bijvoorbeeld in een goed schoolgebouw.’(Onderzoeksrapport p.5).

De onderzoekscommissie suggereert dat een goed onderwijsbestuur andere keuzes had gemaakt: niet voor deze omvangrijke nieuwbouw in deze complexe wijze van uitvoering. Een goed bestuur had gekozen voor een eenvoudigere huisvesting, zonder de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur voor het realiseren van gebouwdelen voor andere partijen en voor een simpelere organisatie van de uitvoering. Daarmee had het bestuur niet alleen grote problemen voorkomen, maar ook meer aandacht en geld kunnen besteden aan de kwaliteit van het onderwijs.

De door het CvB van het ROC Leiden overschreden norm komt in de buurt van ‘wanbeleid’. Althans, de onderzoekscommissie geeft aan dat het CvB transacties aanging die het doel van de rechtspersoon lijken te overschrijden (doeloverschrijding):‘De commissie is van mening dat het CvB buiten de statutaire doelstelling van het roc zou kunnen zijn getreden door het aangaan van overeenkomsten voor huisvesting die voor minstens 60% bestaat uit m2die niet bestemd zijn voor het verzorgen van middelbaar beroepsonderwijs.’ (Onderzoeksrapport p.89).

De interpretatie van de door de commissie gestelde norm door de commissie zelf is nogal ruim. De focus op de kwaliteit van het onderwijs als primaire focus van het bestuur gaat zover, dat de continuïteit van het onderwijs volgens de onderzoekscommissie belangrijker is dan de continuïteit van de instelling: ‘Men kan in deze zin ook stellen: het accent heeft primair gelegen op het zeker stellen van de continuïteit van deinstelling en in aanmerkelijk mindere mate op het zeker stellen van de continuïteit van hetonderwijs.’ (Onderzoeksrapport p.71). Deze interpretatie van de norm lijkt te conflicteren met de verantwoordelijkheid van een bestuurder jegens de rechtspersoon die door hem wordt bestuurd, zoals beschreven in het BW.

Goed bestuur handelt professioneel en ethisch verantwoord

Ook deze norm is een van de drie normen van goed bestuur die de onderzoekscommissie overneemt uit het rapport van de onderzoekscommissie-Amarantis. De commissie verwoordt het als volgt: ‘In de tweede plaats stelt de commissie dat de bestuurder professioneel en ethisch verantwoord dient te handelen. Hetgeen onder meer betekent: handelen op basis van eenduidige bevoegdheden en zorg dragen voor een goede voorbereiding en onderbouwing van besluiten, met andere woorden: zorgen voor ordentelijke besluitvorming.’ (Onderzoeksrapport p.74).

Het is interessant om te zien dat in de omschrijving van deze norm de term ‘ethisch verantwoord’ wordt gebruikt, die verder niet anders inhoudelijk wordt geladen dan de verantwoordelijkheid van het bestuur om te zorgen voor ordentelijke besluitvorming. De commissie kiest er niet voor om dit begrip verder in te vullen, iets wat andere onderzoekscommissies wel deden en in de literatuur ook gebeurt, onder andere in het debat over de noodzaak van een ‘moreel kompas’ bij bestuurders. Kennelijk is een besluitvorming die ordentelijk, procedureel correct verloopt ook een ethisch verantwoorde besluitvorming.

Op een paar plekken in het rapport vult de commissie deze norm verder in. Ze stelt bijvoorbeeld dat ‘goed bestuur’ zorg draagt voor doordachte besluiten: ‘Hoewel de omzetting van “bouwen voor 1” naar “bouwen voor 2 panden” tegen die achtergrond opportuun lijkt, wordt in die periode op bestuurlijk niveau niet expliciet stil gestaan bij de vraag of ROC Leiden de zware financiële en organisatorische last van het bouwen, ontwikkelen en beheren van de 2 panden wel kan dragen.’ (Onderzoeksrapport p.70).

De omschrijving van de door de onderzoekscommissie beschreven norm van professioneel handelen wordt ook ingevuld door te wijzen op het belang van ‘rolvastheid’. Een bestuur moet besturen, een toezichthouder moet toezicht houden, de Inspectie moet inspecteren. Het gaat mis als deze rollen door elkaar gaan lopen. Het rapport van de onderzoekscommissie spreekt over de schoenmaker die bij de eigen leest moet blijven. Aan het slot van het rapport trekt ze een aantal lessen, die onder andere betrekking hebben op deze rolvastheid:

De eerste les die de commissie uit dit onderzoek trekt is dat rolvastheid de basis is voor ‘good governance’ en een voorwaarde voor een productief samenspel en tegenspel tussen bestuur, toezicht, overheid en Inspectie en andere betrokkenen. Ten tweede, in samenhang hiermee, is en blijft het volgens de commissie een kernprincipe dat bestuurders en toezichthouders zich aan hun rol houden. Rolvastheid moet bij beide organen een belangrijk Leitmotiv zijn.’ (Onderzoeksrapport p.93).

Het belang van rolvastheid heeft ook betrekking op de interne toezichthouder: ‘De bestuurders besturen, de interne toezichthouders houden dat in het oog. Du moment dat besturen afdwalen van hun pad, bijvoorbeeld door grote projecten te gaan uitvoeren, is het aan de toezichthouders die beweging te keren. Niet door zelf te gaan besturen, maar door de juiste interventies te plegen zodat de organisatie weer wórdt bestuurd.’ (Onderzoeksrapport p.93).

De commissie koppelt het belang van rolvastheid ook aan de eerdergenoemde norm van het belang van een focus op de kwaliteit van onderwijs: ‘Dit principe van rolvastheid is in het geval van ROC Leiden onvoldoende in acht genomen en toegepast. Partijen moeten zich aan hun verantwoordelijkheid en rolverdeling houden. Zo is het aan instellingen om huisvesting te regelen voor hun ónderwijs, niet voor derde partijen die geen onderwijs verzorgen.’ (Onderzoeksrapport p.5). De norm van goed bestuur is hier: schoenmaker blijf bij je leest: zorg voor goed onderwijs. De commissie laakt in dit verband de keuze van het bestuur van het ROC Leiden om voor andere partijen huisvesting te realiseren: ‘Onder rolvastheid verstaat de commissie voorts, dat onderwijsorganisaties zich aan hun opdracht houden. Het gezegde “schoenmaker, blijf bij je leest” geldt ook, of misschien wel: juist, voor organisaties met een maatschappelijke opdracht. Scholen moeten geen supermarkten of parkeergarages bouwen, laat staan leningen aangaan om dat mogelijk te maken.’ (Onderzoeksrapport p.93).

Goed bestuur draagt zorg voor evenwichtige tegenspraak

Dit is een derde norm van goed bestuur die de onderzoekscommissie overneemt uit het rapport van de onderzoekscommissie-Amarantis: ‘Het derde uitgangspunt dat de Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis expliciet benoemt is het initiëren van evenwichtige tegenspraak.’ (Onderzoeksrapport p.74). De commissie werkt dit uit door te stellen dat de richtlijnen rond governance en het organiseren van ‘countervailing powers’ worden uitgevoerd en dat de accountant zijn rol toekomstgericht invult. De invulling van deze ‘evenwichtige tegenspraak’ moet onder andere plaatsvinden door de nodige kritische afstand te realiseren tussen de RvT en het CvB: ‘De bestuursvoorzitter en de voorzitter van het CvB werkten nauw samen aan de realisatie van de nieuwbouw. Het bestuur vervulde in deze periode – ook al werd het in terminologie wel als ‘RvT’ aangeduid – niet de functie van kritisch interne toezichthouder.’ (Onderzoeksrapport p.77).

Een goede bestuurder organiseert kritische reflectie om zich heen. Het CvB moet dan ook niet alleen adviseurs kiezen die goed in het pulletje vallen: ‘De commissie merkt daarbij op dat de betreffende adviseurs naar alle waarschijnlijkheid ook door de CvB-voorzitter op de eigenschap “in staat tot hechte samenwerking” zijn geselecteerd.Kenmerkend vindt de commissie het gegeven dat de samenwerking tussen de voorzitter en de heer Konickx, op het moment dat laatst genoemde zich in het najaar van 2007 kritischer uit over de onderhandelingen met Green, minder intensief wordt en uiteindelijk in de loop van 2008 feitelijk wordt beëindigd. De commissie is van mening dat het CvB te weinig scherp is geweest op de competenties die nodig zijn, zowel bij zichzelf, als bij relevante adviseurs als in de organisatie in het algemeen, om een nieuwbouwproject van deze omvang aan te kunnen gaan.’ (Onderzoeksrapport p.78).

Een goed bestuur bevordert evenwichtige tegenspraak en werkt die zeker niet tegen: ‘Gelet op het voorgaande moge het duidelijk zijn dat de commissie moet constateren dat het CvB in het besluitvormingsproces evenwichtige tegenspraak heeft afgehouden, zo niet heeft ontmoedigd, en deze in ieder geval niet actief heeft georganiseerd op zodanige wijze dat deze ook effectief heeft kunnen zijn.’ (Onderzoeksrapport p.83).

De noodzakelijke tegenspraak moet ook uit de organisatie zelf komen: ‘De commissie heeft voorts geen signalen aangetroffen dat in de interne organisatie zich gedurende het traject enige kritische massa organiseerde ten opzichte van de nieuwbouwplannen, bijvoorbeeld onder het (midden)management.’ (Onderzoeksrapport p.84).

Polarisaties en/of personele conflicten over de nieuwbouw heeft de commissie niet aangetroffen. De commissie acht dit opmerkelijk. Primair is het de verantwoordelijkheid van een CvB om zorg te dragen voor evenwicht en kritisch vermogen. Zij acht het echter óók de verantwoordelijkheid van professionals werkzaam in het onderwijs om indien nodig tegenkracht te organiseren en zich uit te spreken. Dat is in deze casus echter niet gebeurd.’ (Onderzoeksrapport p.84).

Goed bestuur draagt zorg voor een verantwoorde bedrijfsvoering & organisatie en een ordentelijke besluitvorming

Voor een vierde norm put de commissie niet uit het normenkader dat de commissie-Amarantis hanteerde maar uit een normenkader dat in 2013 was vastgesteld voor ordentelijk financieel beheer in de semipublieke sector. De onderzoekscommissie geeft aan dat hiervoor een aantal uitgangspunten gelden. Deze hanteert de onderzoekscommissie ook als norm: de instelling zorgt voor:

  • adequate administratieve systemen en processen, zodat er doorlopend monitoring en auditing op streefwaarden kan plaatsvinden
  • sluitende meerjarenbegrotingen
  • risicomanagement
  • transparantie over misbruik en oneigenlijk gebruik en in de verantwoording (Onderzoeksrapport p.75).
Dit betekent dat een ‘goede bestuurder’ bij ingrijpende besluiten steeds een afweging maakt tussen alternatieven en dat deze wordt geacht steeds oog te hebben voor risico’s. De onderzoekscommissie heeft dit bij het ROC Leiden niet waargenomen: ‘De commissie heeft niet waargenomen dat de gekozen uitgangspunten en vervolgens het te realiseren eindplaatje in de jaren 2001-2005 afdoende zijn bediscussieerd aan de hand van alternatieve scenario’s, onafhankelijke second opinions en risico-analyse. Dit is mede ingegeven geweest doordat in de voorbereidingsfase een vrij hechte samenwerking is ontstaan tussen de voorzitter van het CvB en enkele extern adviseurs.’ (Onderzoeksrapport p.78).

Het bestuur heeft niet alleen onvoldoende aandacht gehad voor mogelijke risico’s, maar heeft volgens de commissie ook onverantwoorde risico’s genomen door verplichtingen aan te gaan die ze naar verwachting niet had kunnen nakomen.

Goed bestuur is niet alleen de juiste scenario’s afwegen en oog hebben voor risico’s. Een goed bestuurder heeft oog voor signalen, hij moet ‘goed kijken’: ‘De combinatie van exponentiële complexiteitstoename, focus op uitvoering en het beperkt houden van de kring van betrokkenen heeft naar de mening van de commissie bestuur en toezicht verblind voor de risico’s.’(Onderzoeksrapport p.71). Een bestuurder moet zich niet alleen richten op het hier en nu, maar ook op de consequenties voor de toekomst. Een goede bestuurder schuift nooit de consequenties van gemaakte keuzes door naar de toekomst: ‘De commissie is van mening dat de besluitvorming door het CvB in de periode 2001-2011niet ordentelijk is verlopen. Belangrijke voorgenomen besluiten zijn niet kritisch, door onafhankelijke derden, bekeken. Er is te weinig oog geweest voor hetgeen nodig is om een project van deze ambitie en omvang succesvol te kunnen realiseren. In het omvangrijke project zijn voorts diverse besluiten níet genomen, maar naar voren geschoven in de tijd; dit heeft vele open einden en risico’s opgeleverd voor het roc.’ (Onderzoeksrapport p.78).

Een ‘goed bestuur’ is niet blind voor signalen. Een goed bestuur negeert deze niet, maar acteert op basis daarvan. En er waren volgens de onderzoekscommissie genoeg signalen die, als ze niet zouden zijn genegeerd, het verhaal van het ROC Leiden anders zouden hadden doen eindigen. Zoals de onduidelijkheid of de Rijn-Gouwelijn er überhaupt zou komen, de stroef verlopende gesprekken met de gemeente over de inhuizing van het Da Vinci-college, het gebrek aan animo bij aannemers om in te stappen op de perceelsgewijze aanbesteding, het gebrek aan belangstelling bij beleggers voor het investeren in de niet-onderwijs vierkante meters van beide panden en dat de verhuurcontracten van de niet-onderwijs vierkante meters, in het bijzonder die van het pand CS, steeds maar niet werden ondertekend (Onderzoeksrapport p.72).

De commissie concludeert dat het anders had kunnen lopen bij het ROC Leiden als het CvB gewoon goed had bestuurd. Op meerdere punten had het andere keuzes kunnen maken en moeten maken. Het realiseren van de nieuwbouw was door de door het bestuur gemaakte keuzes alleen er maar complexer op geworden. Alle risico’s kwamen bij het ROC Leiden terecht. De commissie heeft er moeite mee deze grote risico’s als ‘noodzakelijk’ en ‘te rechtvaardigen’ te bestempelen:

Het CvB heeft naar de mening van de commissie voorts te lichtvaardig gehandeld als het gaat om het financieren van beide panden. Zo is de terugkoopplicht van het pand LMS aanvaard zonder dat daar een gedegen onderbouwing en analyse van de doorwerking in de exploitatie van de instelling aan ten grondslag heeft gelegen. Niet nagegaan is hoe (on)gebruikelijk de constructie is en of de argumenten om het wél te doen van zodanig gewicht waren dat de (risicovolle) constructie toch kon worden aangegaan? Het CvB heeft vervolgens duidelijke signalen dat de constructie door de terugkoopplicht na oplevering van het pand niet meer aangemerkt zou worden als operational lease, maar als financial lease, genegeerd.’ (Onderzoeksrapport p.90). Doordat het CvB beslissingen nam waarvan de consequenties of te vergaand of onvoorzienbaar waren, waren die besluiten ondeugdelijk voorbereid.

Goed bestuur handelt als een ‘redelijk handelend bestuurder’

Een vijfde norm die de commissie als kader voor het beoordelen van bestuurlijk handelen stelt is ontleend aan de verplichtingen die de bestuurder heeft ten opzichte van de rechtspersoon die hij bestuurt, zoals verwoord in artikel 9 lid BW: ‘Het artikel stelt dat de bestuurder tegenover de rechtspersoon gehouden is tot een behoorlijke vervulling van zijn bestuurstaak, hetgeen voortvloeit uit zijn benoeming. Een bestuurder die dit niet doet, is op grond van het artikel hoofdelijk aansprakelijk tegenover de rechtspersoon, tenzij hem of haar geen ernstig verwijt kan worden gemaakt. In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat een bestuurder tekort schiet als hij onder gegeven omstandigheden niet datgene doet wat van een “redelijk handelend bestuurder” mag worden verwacht. Dit wordt ook wel het maatman-criterium genoemd.’ (Onderzoeksrapport p.86).

De onderzoekscommissie moet de vraag beantwoorden of het bestuur van het ROC Leiden ‘ernstig verwijtbaar’ heeft gehandeld. Dit kan onder meer aan de orde zijn als er sprake is van:

  • handelingen die in strijd zijn met statutaire of wettelijke bepalingen of andere regels van publieke aard die de rechtspersoon beogen te beschermen:
  • het nemen van onnodige en niet te rechtvaardigen risico’s:
  • het aangaan van verplichtingen die de rechtspersoon naar redelijke verwachting niet zal kunnen nakomen; of
  • het nemen van beslissingen met verregaande of onoverzienbare (financiële) consequenties zonder deugdelijke voorbereiding (Onderzoeksrapport p.90).
De conclusie van de onderzoekscommissie luidt dat er sprake is van gerede twijfel over een behoorlijke taakvervulling door de bestuurders, met name in de periode 2006-2011. Het gaat hierbij om doeloverschrijding, onverantwoorde risico’s en ondeugdelijke voorbereiding van besluiten (Onderzoeksrapport p.89-90).

Goed bestuur zorgt voor ‘de juiste persoon op de juiste plek’

De onderzoekscommissie besluit haar rapport met een aantal lessen die uit de casus-ROC Leiden kunnen worden getrokken. De eerste gaat over het belang van rolvastheid.

De tweede les luidt als volgt: ‘De tweede lesligt volgens de commissie in de zorg voor de juiste deskundigheid en expertise, vooral als het gaat om grote projecten in onderwijsorganisaties. Mét de juiste man of vrouw op de juiste bestuurlijke en toezichthoudende plaats lopen scholen, dus: leerlingen en studenten, minder risico. Het is aan toezichthouders, intern en extern, om daar voor te zorgen.’ (Onderzoeksrapport p.5). Het ligt voor de hand dat de RvT bij de werving van een nieuwe bestuurder zoekt naar ‘de juiste man op de juiste plek’. De commissie gaat hier verder in: ook bestuurders die nog in hun reguliere benoemingstermijn zitten, moeten zich voortdurend afvragen of ze nog op de juiste plek zitten. Als de primaire opgave niet gericht is op de verhoging van de onderwijskwaliteit maar op het financieel op orde brengen van de organisatie, en als de bestuurder meer verstand heeft van kwaliteit van onderwijs dan van financiën, dan zal de bestuurder zelf de keuze moeten maken om te vertrekken:

De commissie schat in dat het kansrijker was geweest als RvT én CvB-voorzitter in de eerste helft van 2012 in gezamenlijkheid tot de conclusie waren gekomen dat de voorzitter – gelet ook op zijn sterke onderwijsinhoudelijke profiel, waarop hij door de RvT bewust was aangetrokken – wellicht niet de eerst aangewezen persoon was om de grote financiële problemen waarin de organisatie bleek te verkeren, het hoofd te bieden. Tegelijkertijd constateert zij dat de CvB-voorzitter zeker het nodige heeft gedaan om het probleem te verhelpen, maar dat hij daarin – mede gegeven de omstandigheden – niet effectief is geweest.’ (Onderzoeksrapport p.79).

De verantwoordelijkheid van toezichthouders om competente bestuurders te selecteren is groot: ‘Het moeten vóór alles competente bestuurders zijn, die voeling hebben en houden met het primaire proces van het onderwijs geven. In geval van grote projecten moeten zij in staat zijn om deze te overzien én deze dusdanig te organiseren dat de uitvoering adequaat plaatsvindt, hetgeen ook inhoudt: het behouden van een zekere afstand tot die projectmatige uitvoering. Bestuurders moeten besturen, niet uitvoeren. Het is vooraleerst en met name aan de interne toezichthouders om te bewaken, in hun rol als werkgever, dat de bestuurders de juiste mensen op de juiste plaats zijn en dat zij vooral doen waarvoor zij zijn aangesteld: besturen. Dit impliceert dat óók de interne toezichthouders geëquipeerd moeten zijn voor hun taak.’ (Onderzoeksrapport p.93).

Redelijk handelende professional

De ‘redelijk handelende bestuurder’ handelt zoals een goed bestuurder gemiddeld genomen in een bepaalde branche zou handelen. Het is de redelijk handelende professional die in dit proefschrift geldt als beoordelingscriterium voor de vraag hoe de onderzoekscommissie het normatieve criterium invult.

Hiervoor is een beeld nodig van een dergelijke bestuurder, als toetssteen voor het handelen van de bestuurders van het ROC Leiden. De onderzoekscommissie kreeg de opdracht mee om hier specifiek naar te kijken. Ze beoordeelt het handelen van het CvB op basis van het beoordelen van mogelijke doeloverschrijding, het nemen van onverantwoorde risico’s en de ondeugdelijke voorbereiding van besluiten. De onderzoekscommissie beoordeelt of in de onderhavige casus sprake is van dergelijke verwijtbare feiten. Ze gaat niet actief op zoek naar andere casussen, vanuit de vraag of er op basis van ervaringsgegevens elders een invulling is te vinden van de norm van de ‘redelijk handelende bestuurder’. De commissie stelt vast dat verschillende door de commissie gehanteerde normen zijn overschreden, maar ze reflecteert niet op de vraag of een andere bestuurder in een vergelijkbare positie nadrukkelijk anders zou hebben gehandeld. De onderzoekscommissie hanteert dus wel een expliciet normatief kader, maar beantwoordt niet de vraag wat redelijkerwijze van een bestuurder in deze situatie verwacht had mogen worden.


Onderbouwingscriterium


Onderbouwingscriterium 

Het onderbouwingscriterium beoordeelt de mate van onderbouwing van de problematiek van de maatschappelijke organisatie. De onderbouwing van het oordeel van een onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als wordt beoordeeld of de ontstane problemen al dan niet voorzienbaar en al dan niet beheersbaar zouden zijn geweest.

In de casus ROC Leiden geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat de onderzoekscommissie de problematiek van de maatschappelijke organisatie beoordeelt op basis van de vraag of de problemen al dan niet te voorzien en al dan niet te beheersen zouden zijn geweest.

De onderzoekscommissie noemde vier oorzaken van de problemen bij ROC Leiden:

  • financial-leaseconstructie;
  • huisvesting te duur;
  • gebouw ongeschikt;
  • daling aantal leerlingen, school komt in negatieve spiraal terecht.
Het probleem van ROC Leiden begon als een liquiditeitsprobleem. Er dreigde een tekort aan liquide middelen, waardoor de salarissen van medewerkers niet meer uitbetaald zouden kunnen worden.

Dit tekort aan liquide middelen had meerdere redenen:

  1. de gekozen constructie van financiering (financial lease);
  2. de hoge huisvestingskosten;
  3. de kosten die gemaakt moesten worden om het gebouw geschikt te maken voor onderwijs;
  4. er waren minder middelen beschikbaar die aan onderwijs konden worden uitgegeven, waardoor de kwaliteit van het onderwijs afnam en door de met deze problemen samenhangende negatieve ontwikkeling van het aantal leerlingen, waardoor het ROC Leiden in een negatieve spiraal terechtkwam.

De redenen dat er een liquiditeitsprobleem ontstond zijn terug te voeren tot de keuze om de complexiteit van de nieuwbouw te laten oplopen, en hiervoor is de bestuurder verantwoordelijk.

De vier redenen van het liquiditeitsprobleem bij ROC Leiden worden hierna verder uitgewerkt.

Financial lease
Een van de gebouwen, Lammenschans, werd na realisatie verkocht aan een projectontwikkelaar en zou later weer terug worden gekocht door het ROC Leiden voor een van tevoren vastgesteld bedrag. Door deze terugkoopverplichting was er sprake van financial lease. Simpel gezegd, moest het gebouw op de balans komen te staan, waardoor er minder middelen resteerden voor het primaire onderwijsproces. Uit het onderzoeksrapport:

‘Overigens is in deze periode bekend dat de accountant van ROC Leiden van mening is dat het gebouw LMS vanwege de terugkoopplicht na oplevering aan Green op de balans zal komen te staan. Blijkens de notulen komt dit punt in juni 2008 aan de orde in een vergadering van de Raad van Toezicht en in juni 2009 in de Auditcommissie Financiën. De accountant maakt hierover tevens een opmerking in het accountantsverslag bij de jaarcijfers over 2007. Daarin staat dat volgens de accountant geen sprake meer van louter “sale & leaseback” (operational lease) maar van “financial lease”.’ (Onderzoeksrapport p.41).

Het financieringsconstruct van ‘lease’ in plaats van ‘eigendom’ (Onderzoeksrapport p.70), zorgt voor een grotere complexiteit van het bouwtraject. Het leidt tot een toename van het aantal betrokkenen die bij het geheel van de nieuwbouw een verantwoordelijkheid dragen. Hierdoor is het lastig om het overzicht te houden (Onderzoeksrapport p.70).

Het onderzoeksrapport toont aan dat er sprake is van veranderingen ten opzichte van de uitgangspunten die aan het begin van het bouwproces waren vastgesteld. Het ROC zou in eigendom bouwen. Vervolgens sprak de RvT de wenselijkheid uit dat het ROC Leiden in ieder geval het eigen onderwijsdeel in eigendom zou verwerven. Uiteindelijk koos de RvT voor ‘sale and lease back’. Dit gebeurde met toestemming van de RvC, omdat er op dat moment geen alternatieven voorhanden waren.

Huisvesting te duur
Door de nieuwbouwprojecten namen de huisvestingslasten enorm toe: ‘PwC constateert dat de hoge huisvestingslasten – vanaf 2012 in absolute zin neerkomende op een kasstroom van circa € 9 à 12 miljoen per jaar, zijnde 15% à 17% van de jaarlijkse inkomsten van ROC Leiden – het gevolg zijn van de nieuwbouw, i.c. het pand Lammenschans (LMS) en Centraal Station (CS). “Wij constateren dat men gedurende het traject van het tot stand komen van beide constructen niet heeft onderkend dat de plannen te duur zijn geworden. Bijkomend aspect behorende bij deze situatie is dat door de complexe structuur van de constructen de risico’s voor ROC Leiden onvoldoende inzichtelijk zijn gebleken”.’ (Onderzoeksrapport p.25).

Per saldo werden de kosten te hoog. Het ROC Leiden wilde te veel bouwen en ook te veel tegelijk, en ook nog eens zelf bouwheer zijn. De RvT is hier kritisch over, maar dat leidt niet tot een andere besluitvorming. Het onderzoeksrapport geeft aan dat de RvT vragen had over het hoge ambitieniveau in relatie tot de schaal van het ROC Leiden. Ook is het de vraag of het ROC Leiden intern wel de juiste expertise in huis had om een dergelijk complex bouwtraject te begeleiden. De risico’s waren onvoldoende duidelijk en de bouw was onvoldoende ‘in control’. Vanaf juni 2007 bleek er sprake te zijn van budgetoverschrijdingen (Onderzoeksrapport p.48). Dit leidde tot interventies van de RvT: een extern aannemer wordt verantwoordelijk voor het bouwtraject. Het ging hierbij om een coördinerende rol, waarbij het ROC Leiden alle risico’s bleef dragen. Ook komt er een extern ‘auditor’ en start de RvT het gesprek met Van Gaal over zijn vertrek (Onderzoeksrapport p.49).

Gebouw ongeschikt
Het pand aan de Lammenschans blijkt niet geschikt voor onderwijs: ‘Op 1 juni 2011 wordt het pand LMS opgeleverd. Na de zomervakantie wordt het feitelijk in gebruik genomen. Daarbij ontstaan direct problemen, omdat blijkt dat het gebouw niet is toegesneden op de opleidingen die er in gehuisvest worden. Uitstel van de inhuizing is geen optie omdat de oude panden op dat moment al gedeeltelijk zijn overgedragen aan de gemeente. De CvB-voorzitter meldt dan ook aan de Raad van Toezicht dat “het onderwijs wordt opgepakt en in het nieuwe gebouw wordt geplaatst”.Vooral het lesgeven in de open ruimtes valt de docenten zwaar. “Er heerst een beeld dat er ‘lesgegeven wordt op de gang’”, aldus de constatering in het CvB.In het gebouw zijn diverse aanpassingen nodig die vervolgens in opdracht van CvB-voorzitter Knigge worden uitgevoerd. De kosten hiervan bedragen een kleine € 4 miljoen.’ (Onderzoeksrapport p.53).

De genoemde problemen vallen samen met het probleem dat het rendement van de depots voor de nieuwbouw van beide locaties lager uitvalt dan bij het storten in de depots werd verondersteld (Onderzoeksrapport p.54). Het CvB signaleerde liquiditeitsrisico’s. Ook de Onderwijsinspectie signaleerde dit (Onderzoeksrapport p.54).

Daling aantal leerlingen, school komt in negatieve spiraal terecht
De financiële problemen, de problemen met de gebouwen die onvoldoende geschikt zijn voor het geven van onderwijs, de te grote klassen, de negatieve berichten in de media zorgen voor een negatieve spiraal, die door het CvB niet meer te keren is.

Citaat uit het onderzoeksrapport: ‘Overigens zijn volgens PwC de financiën niet het enige probleem. Het PwC-onderzoek toont de relatie tussen financiële problematiek en afnemende onderwijskwaliteit. Met alleen de schulden wegwerken en huisvestingslasten verlagen is men er niet. Er is ook een kwaliteitsimpuls noodzakelijk, maar daar is geen geld voor. PwC schat in dat de instelling voor de periode 2014-2018 zeker € 18 miljoen nodig heeft, aanvullend op de reguliere bekostiging. Als ook de onderwijskwaliteit een impuls moet krijgen, dan zal dit bedrag moeten oplopen naar circa € 40 miljoen.’ (Onderzoeksrapport p.25).

Deze opsomming van problemen toont aan dat de problematiek van het ROC Leiden feitelijk neerkomt op financiële problemen die uiteindelijk ook consequenties hadden voor de kwaliteit van het onderwijs en de uitstraling van de school.

De onderzoekscommissie geeft al in het ‘woord vooraf’ van haar rapport aan wat de oorzaken waren van de problemen bij het ROC Leiden: ‘De commissie heeft in haar onderzoek helaas moeten constateren dat met name het bestuur van de instelling de besluitvorming over de nieuwbouw heeft laten ontsporen. Daardoor is de complexiteit rond de bouw van twee schoolgebouwen – één op Lammenschanspark (LMS) en één bij CS Leiden – uit de hand gelopen. De commissie constateert dat de complexiteit rond de bouw in belangrijke mate is veroorzaakt door wijze waarop de besluitvorming is verlopen. De bestuurders in kwestie zijn daar primair verantwoordelijk voor geweest, maar ook de interne toezichthouder heeft onvoldoende gecorrigeerd.’ (Onderzoeksrapport p.5).

Dit is een duidelijke conclusie: het CvB heeft de besluitvorming over de nieuwe huisvesting laten ontsporen; de interne toezichthouder heeft niet voldoende toezicht gehouden.

De onderzoekscommissie constateert dat het CvB verantwoordelijk is voor de problematiek, waarbij ook andere actoren een rol vervulden, in het bijzonder door onvoldoende in te grijpen. Het gaat dan om de RvT, het ministerie, de Onderwijsinspectie en de accountant. Feitelijk gaat het om het falen van Van Gaal, voorzitter CvB tussen 2001 en 2011. Hij was te naïef, te verliefd op het bouwen, te veel gericht op concurrentie en te weinig gericht op signalen dat het misging. Hij geloofde te veel in zichzelf en liet de besluitvorming niet ordentelijk verlopen.

De onderzoekscommissie concludeert dat er sprake is van ‘bestuurlijk falen’. Het is de vraag of de onderzoekscommissie in voldoende mate onderbouwt dat de omschreven problematiek (liquiditeitsproblemen door te grote complexiteit van bouwtrajecten) van te voren voorzienbaar en ook beheersbaar waren. Alleen dan kan er sprake zijn van ‘bestuurlijk falen’. De onderzoekscommissie moet aantonen dat de problematiek zich met een andere bestuurder aan het roer in dezelfde omstandigheden niet zou hebben voorgedaan.

In het rapport over het ROC Leiden wordt dit expliciet overwogen. De opdracht van de onderzoekscommissie bevat specifiek de vraag om ‘na te gaan hoe het handelen van de opeenvolgende leden van het CvB zich verhoudt tot de juridische verplichting van bestuurders tot een behoorlijke vervulling van hun taak als bedoeld in artikel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek’ (Onderzoeksrapport p.163). Het gaat hierbij om de vraag of sprake is van ‘wanbeleid’: ‘In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat een bestuurder tekortschiet als hij onder gegeven omstandigheden niet datgene doet wat van een “redelijk handelend bestuurder” mag worden verwacht. Dit wordt ook wel het maatman-criterium genoemd.’ (Onderzoeksrapport p.86).

Een rechtspersoon kan intern een oud-bestuurder aansprakelijk stellen; een minister of een andere overheidsinstantie kan dat niet. De commissie heeft gerede twijfel over de vraag of er sprake is van een behoorlijke taakvervulling door de bestuurders in de periode tussen 2001 en 2011, en dan in het bijzonder in de periode vanaf 2006. Deze twijfel heeft betrekking op de vraag of de transacties die het CvB in deze periode uitvoerde in lijn zijn met het doel van de rechtspersoon (doeloverschrijding), of er niet onnodig te grote risico’s zijn genomen (onverantwoorde risico’s) en of de besluiten niet ondeugdelijk zijn voorbereid.

De commissie vindt dat er voldoende gronden zijn voor een nader onderzoek naar persoonlijk verwijtbaar handelen. Feitelijk gaat het hier om wanbeleid. In hoofdstuk 7, de samenvatting en conclusies van het rapport wordt hier een duidelijk antwoord op gegeven: er is sprake van onverantwoord en verwijtbaar handelen door het CvB. De keuze voor nieuwbouw voor een ROC dat op 20 verschillende locaties is gevestigd is een gerechtvaardigde keuze, maar het CvB had de complexiteit niet zo mogen laten oplopen. Het CvB heeft het belang van de kwaliteit van het onderwijs ondergeschikt gemaakt aan het realiseren van nieuwbouw. De gehele besluitvorming is niet ordentelijk verlopen en de noodzakelijke evenwichtige – en daarmee effectieve – tegenspraak is niet georganiseerd.

De onderzoekscommissie onderbouwt ‘bestuurlijk falen’ door het CvB vooral te verwijten dat het het gehele proces van het bouwen veel te complex had gemaakt. De onderzoekscommissie schrijft dat de volgende elementen hebben bijgedragen aan de toename van de complexiteit. In de eerste plaats de keuze om twee panden te bouwen in plaats van één: ‘In de voorbereidingsfase wordt de insteek van “het bouwen van 1 nieuw pand” min of meer geruisloos, zonder voldoende reflectie, omgezet naar “het bouwen van 2 nieuwe panden”. (…) Hoewel de omzetting van “bouwen voor 1” naar “bouwen voor 2 panden” tegen die achtergrond opportuun lijkt, wordt in die periode op bestuurlijk niveau niet expliciet stil gestaan bij de vraag of ROC Leiden de zware financiële en organisatorische last van het bouwen, ontwikkelen en beheren van de 2 panden wel kan dragen.’ (Onderzoeksrapport p.70).

Vervolgens wordt de keuze gemaakt om voor meerder partijen te bouwen: ‘In plaats daarvan wordt een oplossing mede gevonden in het ontwikkelen, bouwen en exploiteren van aantallen m2 die niet direct gerelateerd zijn aan het primaire proces van ROC Leiden, oftewel: inhuizing Da Vinci en verhuur aan derden. Oorspronkelijk is nog het idee dat m2die niet direct voor onderwijs bestemd kunnen worden, die anders gezegd: “overblijven”, wel kunnen worden benut door leerbedrijven met werkervaringsplaatsen. Dit verandert in die zin dat het – met uitzondering van een gedeelte in het LMS pand verbonden aan de techniekopleidingen (het integraal praktijkcentrum) – meer en meer noodzakelijk wordt om m2 aan derden te gaan verhuren om de financiering van de panden rond te krijgen.’ (Onderzoeksrapport p.70).

Het CvB kiest vervolgens voor het bouwen in eigen beheer: ‘Daarbij wordt in eerste aanleg uitgangspunt gehandhaafd dat ROC Leiden de panden bouwt in eigen beheer. Dit levert echter de nodige vraagstukken rond aansturing en regie, waardoor uiteindelijk op dit punt wordt teruggeschakeld: eerst op het coördinerend aannemerschap van Heijmans bij LMS, aansluitend op volledige ontwikkeling en bouw van CS door Green/VolkerWessels.’ (Onderzoeksrapport p.70).

Vervolgens blijkt de financiële constructie de complexiteit te verhogen: ‘Als de plannen voor CS concreter worden, blijkt vervolgens dat voor de bouw van beide gebouwen, inclusief de niet-onderwijs m2, een ander financieringsconstruct nodig is, oftewel men switcht van eigendom naar huur. In het verlengde daarvan ontstaat (in plaats van een terugkooprecht) een terugkoopplicht voor LMS met een daarbij horende afschrijvingslast.’ (Onderzoeksrapport p.70).

Met de grotere complexiteit ontstaat er tevens een toename van het aantal organisaties en adviseurs/deskundigen dat bij de nieuwbouw betrokken is. De onderzoekscommissie geeft aan dat deze toenemende complexiteit maakt dat het CvB het geheel van de bouwprojecten niet meer in de hand heeft. De financiële problemen van het ROC Leiden zijn veroorzaakt doordat het nieuwbouwproject de draagkracht van de organisatie ging overstijgen.

De onderzoekscommissie onderbouwt dat de problemen van tevoren te voorzien waren geweest en ook voorkomen hadden kunnen worden. Enkele passages in het onderzoeksrapport zijn hieraan gewijd:

  • De onderzoekscommissie vindt het in het bijzonder laakbaar dat Van Gaal geen kritische reflectie om zich heen organiseerde. De kring van betrokkenen bij de nieuwbouwprojecten wordt bewust klein gehouden en tegenspraak wordt afgehouden en zeker niet actief georganiseerd (Onderzoeksrapport p.71).
  • Het CvB organiseert geen momenten van reflectie en second opinions. Het zicht op de effecten van besluitvorming op de langere termijn wordt doorgeschoven naar de toekomst (Onderzoeksrapport p.71).
  • Deze handelswijze van een te beperkte reflectie heeft het CvB blind gemaakt voor signalen over mogelijke risico’s.
  • Tegelijkertijd waren er verschillende momenten waarop een reflectie passend was geweest. Het onderzoeksrapport noemt 6 momenten die logischerwijze tot reflectie hadden moeten leiden, waaronder de onduidelijkheid over de Rijn-Gouwelijn, de voorwaarden en vergunningverlening rond het vo in het pand, het ontbreken van animo voor de bouw van aannemers en het niet-ondertekenen van de huurcontracten door niet-onderwijspartijen (Onderzoeksrapport p.72).

De bovenstaande overwegingen leidden ertoe dat de besluitvorming niet ordentelijk is verlopen. Belangrijke besluiten waren vooraf niet kritisch bekeken door onafhankelijke derden. Er was volgens de onderzoekscommissie te weinig oog voor wat nodig was om een project van deze ambitie en omvang succesvol te kunnen realiseren (Onderzoeksrapport p.78 en p.83). De onderzoekscommissie stelt dat het bestuur ook geen interne signalen ontving van professionals voor de noodzakelijke tegenkracht (Onderzoeksrapport p.84).

De onderzoekscommissie heeft gerede twijfel over of er sprake was van een behoorlijke taakvervulling door Van Gaal. Hij had te weinig oog voor onderwijs en te veel voor huisvesting, hij had onverantwoorde risico’s genomen en besluiten ondeugdelijk voorbereid (Onderzoeksrapport p.89-90). Het bestuur heeft dus ‘onverantwoord en verwijtbaar’ gehandeld (Onderzoeksrapport p. 101).

Is hiermee voldoende aangetoond dat er sprake is van ‘voorzienbare en beheersbare’ problemen? De commissie onderbouwt met name het belang van kritische reflectie bij complexe projecten. Ze geeft ook aan hoe de nieuwbouw voor het ROC Leiden op een andere wijze ingevuld had kunnen worden. Ze onderzoekt echter niet op welke wijze andere ROC’s vergelijkbare bouwprojecten vormgaven. Het is goed denkbaar dat andere ROC’s hun nieuwbouw op een totaal andere wijze hadden gerealiseerd dan het ROC Leiden had gedaan. Dat heeft ze niet onderzocht. Wel heeft de commissie voldoende onderbouwd dat er onvoldoende is nagedacht over de verschillende constructies (financieel, bouw, eigendom) voor de nieuwbouw. Een beter denkproces en een betere voorbereiding had tot een betere uitkomst geleid.

Het beeld is echter wel dat de onderzoekscommissie ‘bestuurlijk falen’ in voldoende mate heeft aangetoond.

Algemeen


Algemeen
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onafhankelijkheidscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Contextuele werkwijze-criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Normatief criterium


De onderzoekscommissie die onderzoek deed naar de problematiek van zorgaanbieder Philadelphia is van mening dat de problematiek van Philadelphia primair is veroorzaakt door de Raad van Bestuur en secundair door de Raad van Commissarissen. Iedere onderzoekscommissie oordeelt over de vraag wie of wat schuldig is aan de problematiek waarbij de onderzoekscommissie een aantal normen hanteert op basis waarvan betrokkenen worden beoordeeld. In het onderzoeksrapport is gezocht naar de normen die de onderzoekscommissie hanteert om haar oordeel dat sprake is van falen van de bestuurders op te baseren. Hiertoe is in het onderzoeksrapport aangegeven welke passages op normen duiden. Dit is nodig omdat de onderzoekscommissie zelf geen normatief kader verantwoordt in het onderzoeksrapport. Ook wordt in het rapport gezocht naar de norm die bepalend is voor het normatieve criterium. Dit normatieve criterium is de door Hannah Arendt geformuleerde norm ‘hoe iemand met dezelfde bekwaamheden en eigenschappen in dezelfde situatie gehandeld zou hebben’ of, in woorden van het maatman-criterium, de ‘redelijk handelende en bekwame beroepsbeoefenaar’.
Uit het onderzoeksrapport blijkt dat de onderzoekscommissie de volgende normen hanteert:
De norm van de ‘redelijk handelende en bekwame bestuurder’ is door de onderzoekscommissie niet gehanteerd.

Onderbouwingscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Algemeen


Algemeen
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onafhankelijkheidscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Contextuele werkwijze-criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Normatieve criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onderbouwingscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Algemeen


Algemeen
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onafhankelijkheidscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Contextuele werkwijze-criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Normatieve criterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Onderbouwingscriterium


De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer.


Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.
De About-pagina is de kernbeschrijving van uw website. Hier laat u klanten weten waar uw website over gaat.

U kunt al deze tekst bewerken en vervangen door wat u wilt schrijven. Je kunt ze bijvoorbeeld laten weten hoe lang je al hebt gereden, wat je bedrijf speciaal maakt, wat de kernwaarden zijn en meer. Bewerk uw About-pagina op het tabblad Pagina's door op de knop Bewerken te klikken.

Over Leonard geluk


Leonard Geluk studeerde Staats- en Bestuursrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij was onder meer consultant bij Deloitte. Van 2004 tot 2009 was hij wethouder Jeugd & Onderwijs in Rotterdam en van 2004 tot 2006 ook portefeuillehouder Integratie. Van 2009 tot 2014 was hij voorzitter van het College van Bestuur van het ROC Midden Nederland in de provincie Utrecht. Van april 2014 tot en met maart 2020 was hij voorzitter van het College van Bestuur van De Haagse Hogeschool. Sinds april 2020 is hij algemeen directeur van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). 
Over Leonard geluk

Contact


  • Rotterdam, Zuid-Holland, Nederland

Bestanden


Vestia

Amarantis

Woonbron en Rochdale

ROC Leiden