Algemeen


Algemeen
Inleiding bij de casus Amarantis

Onderzoeksvraag
 
Het onderzoek naar de bonnetjes van oud-burgemeester Bram Peper van Rotterdam, dat zijn aftreden als minister noodzakelijk maakte, bleek achteraf niet geloofwaardig te zijn geweest. In de periode dat dat speelde (1999) maakte ik deel uit van de gemeenteraad van Rotterdam die opdrachtgever was voor het onderzoek naar de bonnetjes. In die periode is mijn nieuwsgierigheid ontstaan over de vraag of het vaker aan de orde zou kunnen zijn dat onderzoekscommissies rapporten maken waarvan achteraf kan worden vastgesteld dat ze onvoldoende geloofwaardig waren.

De vraag die in dit proefschrift wordt beantwoord luidt als volgt:

“Is het oordeel van onderzoekscommissies die onderzoek hebben gedaan naar problemen bij maatschappelijke organisaties en die daarover een onderzoeksrapport hebben uitgebracht geloofwaardig, gelet op de positionering en werkwijze van de onderzoekscommissie, de door de commissie gehanteerde normen en de onderbouwing van het oordeel door de onderzoekscommissie?”

In mijn proefschrift beoordeel ik onderzoeksrapporten van 9 verschillende maatschappelijke organisaties die in de periode tussen 2005 en 2015 in de problemen zijn geraakt en waar veel maatschappelijke en politieke ophef over is ontstaan. Het betreft de volgende 9 maatschappelijke organisaties: de woningcorporaties Vestia, Woonbron en Rochdale. De schoolbesturen InHolland, Amarantis en ROC Leiden en de zorgorganisaties Philadelphia, Meavita en het Ruwaard van Putten Ziekenhuis.

Wanneer is een onderzoeksrapport geloofwaardig?
 
Ik beoordeel de rapporten van de onderzoekscommissies aan de hand van vier criteria. Deze vier criteria worden hieronder toegelicht:
 
Criterium
Het onafhankelijkheidscriterium Beoordeelt de positionering van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie is qua positionering geloofwaardig als er sprake is van een onafhankelijke onderzoeksommissie. Er is dan geen sprake van een gezagsrelatie tussen opdrachtgever en de onderzoekscommissie, de commissie bestaat uit deskundige en onafhankelijke leden, de onderzoekscommissie heeft toegang tot alle relevante informatie, past hoor en wederhoor toe en maakt het onderzoeksrapport openbaar.
Het contextueel-vergelijkende criterium Beoordeelt de werkwijze van de onderzoekscommissie. De werkwijze van de onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze. Kenmerk van deze werkwijze is het verplaatsen in de situatie van de organisatie voordat de problematiek zich voordeed, waarbij de relevante context wordt meegewogen op basis van de kennis van toen, in het licht van de praktijk bij vergelijkbare organisaties op dat moment.
Het normatieve criteriumBeoordeelt het handelen van de betrokken actoren in en buiten de maatschappelijke organisatie po basis van de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’. Een onderzoekscommissie geldt qua gehanteerde normering als geloofwaardig als het doen en nalaten van de betrokken actor wordt beoordeeld op basis van de norm van datgene dat redelijkerwijze van een redelijk handelende en bekwame professional verwacht zou mogen worden.
Het onderbouwingscriteriumBeoordeelt de mate van onderbouwing van de problematiek van de maatschappelijke organisatie. De onderbouwing van het oordeel van een onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als wordt beoordeeld of de ontstane problemen al dan niet voorzienbaar en al dan niet beheersbaar zouden zijn geweest.

Een onderzoekscommissie kan als ‘geloofwaardig’ worden bestempeld als aan deze vier criteria is voldaan: de onderzoekscommissie is onafhankelijk, hanteert de contextueel-vergelijkende werkwijze, hanteert een kader met duidelijke en logische normen gebaseerd op de ‘redelijk handelende professional’ die vooraf en onderbouwt het oordeel goed op basis van de vraag of problemen al dan niet te voorzien en te beheersen waren.


Beschrijving problematiek casus Amarantis

De Amarantis Onderwijsgroep werd dankzij een aantal fusies een grote onderwijsorganisatie. Begin 2007 telde de school in totaal 28.000 leerlingen, waarvan 10.000 in het voortgezet onderwijs en 18.000 in het mbo. Doordat het onderwijs op tal van plekken werd aangeboden, was het onderwijs nergens grootschalig. Amarantis was in iedere regio waar deze onderwijs aanbood een relatief kleine onderwijsaanbieder qua marktaandeel per regio. Onderwijsinstellingen als het ROC van Amsterdam en het ROC Midden-Nederland waren in hun regio’s de dominante onderwijsaanbieders. Amarantis had overigens wel een duidelijke groei-ambitie. Door het aanbieden van nieuwe opleidingen en door het realiseren van aansprekende huisvesting wilde Amarantis jaarlijks met circa 4% groeien. Dit was ook wel nodig om financieel gezond te blijven. In 2007 had ISA een negatief vermogen en bedroeg het vermogen van ASA slechts 19 miljoen euro. De financiële uitgangspositie van Amarantis was dus verre van optimaal. De ruimte om financieel in control te blijven was ook beperkt, omdat als bestuurlijk uitgangspunt gold dat van gedwongen ontslagen geen sprake kon zijn. Krimp zou derhalve leiden tot financiële problemen, Amarantis moestdaarom wel blijven groeien.

Deze groei bleef echter uit en toen er tekorten aan het licht kwamen bij de realisatie van huisvestingsprojecten van ISA-scholen in Amsterdam, begon de financiële positie kwetsbaar te worden. Dit leidde tot onenigheid binnen het CvB en de RvT. Als gevolg daarvan stapten de aan ISA gelieerde leden van de RvT en een lid van het CvB in 2007 op. Vanaf 2008 leende Amarantis ongeveer 60 miljoen euro van de Rabobank. In 2010 werd een langlopende lening omgezet in een kortlopende. De bank verbond hier ook een aantal voorwaarden aan qua ontwikkeling van de liquiditeit en solvabiliteit. Hiervoor was een herstelplan nodig.

Bert Molenkamp, voorzitter van het CvB, was in juni 2010 vertrokken als voorzitter na een conflict met de RvT. De relatie tussen de voorzitter van het CvB en de RvT kwam onder spanning te staan na een uitzending van het tv-programma Zembla in maart 2010, waarin bericht werd over klachten over de onderwijskwaliteit en de reactie van Bert Molenkamp daarop die de strekking had dat hij daar niet over ging omdat die verantwoordelijkheid lager in de organisatie was belegd. Ook was er sprake van onvoldoende ‘teamgeest’ in het CvB en was volgens de RvT de ‘organisatie en het bedrijf niet op orde’ (Onderzoeksrapport p.48). Op het moment dat Bert Molenkamp vertrok was al bekend dat Karin Verkerk de organisatie begin 2012 zou verlaten. René s’Jacob, die in 2009 lid geworden was van het CvB en verantwoordelijk was voor financiën en bedrijfsvoering, is vanaf de zomer van 2011 de continue factor in het CvB. Philip Raets begint in de zomer van 2011 op interim-basis als nieuwe voorzitter. Hij kreeg de opdracht mee om een herstelplan op te stellen voor ROC Amarantis. De RvT maakte de keuze om het CvB voortaan uit twee personen te laten bestaan.

Philip Raets ging aan de slag met als vertrekpositie een zeer kwetsbare financiële situatie. Hij analyseerde in zijn eerste weken als voorzitter de feitelijke status van de organisatie. Zijn conclusie was dat Amarantis niet ‘fit’ was voor de toekomst: de fusies waren nooit werkelijk gerealiseerd, het verschil in karakter tussen vo en mbo was te groot,het collegiale model van besturen in het CvB leidde niet tot goede besluitvormingen bedrijfsmatig werken was niet tot ontwikkeling gekomen (Onderzoeksrapport p.50). Philip Raets werkte aan een transitieplan dat zowel de RvT als de Rabobank het vertrouwen moest geven dat Amarantis een goede toekomst tegemoet kon zien. Raets maakte de afspraak met de RvT dat dat plan in januari 2012 gereed zou zijn. Het plan moest een basis vormen voor overleg overleg met gemeenten en het ministerie van OCW om Amarantis – ook op finiancieel vlak – te helpen. Vlak voor de kerstdagen van 2011 spraken Philip Raets en Koos Janssen, de voorzitter van de RvT, hierover met de minister van OCW. Omdat de bank die de kortlopende lening zou overnemen zich terugtrok uit het offertetraject, dreigde er een acuut liquiditeitsprobleem waardoor steun van OCW cruciaal werd.

Na de jaarwisseling nam het overleg tussen Amarantis en OCW in intensiteit toe. De Inspectie van het Onderwijs stelde Amarantis op 5 januari 2012 onder intensief toezicht. Daardoor moest er een verbeterplan komen om de financiën weer op orde te krijgen. Op 10 januari werd het plan-Raets besproken met de verantwoordelijke directeur-generaal van OCW. De dreiging van liquiditeitsproblemen nam toe. Er kwam iets meer rust toen de huisbankier, de Rabobank, de kortlopende lening verlengde tot 30 april 2012. Dan wordt Philip Raets met ernstige hartproblemen in het ziekenhuis opgenomen. Medio januari 2012 vormde René s’Jacob dus alleen het CvB. Mede met hulp van Berenschot werd het herstelplan verder uitgewerkt. Begin februari lag er een plan bij de RvT, waaruit bleek dat Amarantis op korte termijn 132 miljoen euro nodig had. Dit bedrag was opgebouwd uit de onderdelen: eenmalige voorziening reorganisatiekosten van 52 miljoen euro, 50 miljoen voor de herfinanciering van het krediet en een investeringsbudget voor de huisvesting van 30 miljoen euro. Dit plan werd op 3 februari 2012 aangeboden aan OCW met het verzoek om financiële steun.

Op zaterdag 4 februari komt het nieuws over de problemen bij Amarantis naar buiten. Het Paroolpubliceerde een artikel met de kop ‘Onderwijskolos Amarantis komt miljoenen tekort’, waarin het René s’Jacob aanhaalt. Hij stelde dat er zeker 100 tot 200 arbeidsplaatsen zouden moeten verdwijnen. In de daarop volgende week meldde het ministerie van OCW aan Amarantis dat het herstelplan moest worden aangepast. Minister Van Bijsterveldt polste Marcel Wintels, bestuurder van Fontys, voor de positie van interim-voorzitter. Ze bespreekt dit met de RvT, die op 9 februari kennismaakt met Wintels. Dat gesprek leidde ertoe dat de RvT op één lid na vertrekt; Wintels wordt voorzitter van het CvB. Hij stelde vrijwel gelijk met zijn start als voorzitter dat Amarantis moest worden opgeknipt in vijf verschillende onderdelen met ieder een eigen bestuur.

Ook de Tweede Kamer had vanaf dat moment grote belangstelling voor de gang van zaken bij Amarantis. Kamerlid Metin Celik (PvdA) stelde op 7 februari mondelinge vragen aan de minister. Hij spreekt dan over ‘verontrustende berichten uit Amsterdam’; ‘De situatie is dermate nijpend dat er zelfs gedwongen ontslagen aan de orde zijn’ en hij heeft ook een verklaring voor de problematiek, namelijk ‘mismanagement’. De leerlingen en docenten waren hier de dupe van. Zijn slotvraag was: ‘Vindt de minister dat de Raad van Bestuur, de Raad van Toezicht in dit geval, heeft gefaald?’

Ook andere Kamerleden reageren met duidelijke stellingnames. Jasper van Dijk (SP) vraagt de minister of het hier nog wel om een school gaat of dat er beter over een ‘concern’ gesproken kan worden. Wordt het geen tijd voor schaalverkleining? Minister van Bijsterveldt geeft aan zorgvuldig te willen handelen. Ze wacht op het verbeterplan en wil pas later oordelen over de rol van de RvT en het CvB. Ze wil eerst de problematiek bij Amarantis goed in kaart brengen. Ondertussen was ze achter de schermen hard bezig met het positioneren van Marcel Wintels als interim-bestuurder. Wintels had zijn plannen eind april gereed. Op 26 april meldt de minister aan de Kamer dat er licht is aan het einde van de tunnel. Ze geeft aan dat er hard is gewerkt, dat er een plan wordt opgesteld om Amarantis op te knippen in 4 of 5 delen en dat de Rabobank inmiddels had aangegeven dat deze de uitstaande kredieten van 70 miljoen euro niet zou opeisen. Ze schrijft:‘Daarmee zou de Amarantis Onderwijsgroep niet meer in acute nood verkeren. Dat is zonder meer goed nieuws.’[1]Ook geeft ze aan dat ze een continuïteitsgarantie als subsidie verstrekt aan Amarantis. In dezelfde brief geeft ze meer informatie over het onafhankelijk onderzoek dat ze zal laten verrichten. De minister had al eerder toegezegd dat ze de Kamer daarover zou informeren. De minister meldt dat ze drie personen heeft benaderd om in de commissie plaats te nemen en dat ze de Kamer hier nader over zal informeren. Dat doet ze op 11 mei 2012.[2]Ze informeert de Kamer dan over de opdracht en samenstelling van de onderzoekscommissie. Ook benadrukt ze de onafhankelijkheid van de commissie en meldt ze dat de commissie uitsluitend aan haar zal rapporteren.

De onderzoekscommissie gaat in mei 2012 van start. In de daarop volgende periode is het publicitair redelijk rustig rond Amarantis. Wintels draagt zorg voor de doorstart van Amarantis in 5 afzonderlijke onderdelen, per het nieuwe schooljaar 2012. De relatieve publicitaire rust slaat om in een publicitaire storm als het concept-rapport van de onderzoekscommissie op 1 december 2012 uitlekt.

[1] Brief Minister OCW aan Kamer, 31 524 nr.131 26, april 2012.
[2] Brief Minister OCW aan Kamer, 31 524 nr.133 11 mei 2012.

Beoordeling geloofwaardigheid onderzoeksrapport: niet voldaan aan alle criteria voor een geloofwaardige onderzoekscommissie. 

Op deze website staat voor iedere casus onderbouwd aangegeven hoe op basis van het onderzoeksrapport voor ieder criterium door Leonard Geluk in zijn proefschrift wordt geoordeeld over de onderzoekscommissie. Het samenvattende oordeel over de casus Amarantis is hieronder samengevat. In de casus Amarantis is sprake van het oordeel dat niet aan alle criteria voor een geloofwaardige onderzoekscommissie is voldaan.

Oordeel onderzoeksrapport inzake Amarantis:
 
 
Criterium:Uitwerking:Beoordeling casus:
Onafhankelijkheidcriterium:

 Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatie
Deskundigheid leden
Toegang tot alle relevante informatie
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoor
 Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie onderzoek
Contextuele werkwijze-criterium: 

 Werkt volgens contextuele criterium
 Werkt volgens ex-tunc criterium
 Werkt volgens vergelijkingscriterium
Normatieve criterium:

 Hanteert de norm van de ‘redelijk handelende beroepsbeoefenaar’
Onderbouwingscriterium:


Beoordeelt en onderbouwt problemen in termen van al dan niet ‘voorzienbaar’ en al dan niet ‘beheersbaar’