Algemeen


Algemeen
Inleiding bij de casus ROC Leiden

Onderzoeksvraag
 
Het onderzoek naar de bonnetjes van oud-burgemeester Bram Peper van Rotterdam, dat zijn aftreden als minister noodzakelijk maakte, bleek achteraf niet geloofwaardig te zijn geweest. In de periode dat dat speelde (1999) maakte ik deel uit van de gemeenteraad van Rotterdam die opdrachtgever was voor het onderzoek naar de bonnetjes. In die periode is mijn nieuwsgierigheid ontstaan over de vraag of het vaker aan de orde zou kunnen zijn dat onderzoekscommissies rapporten maken waarvan achteraf kan worden vastgesteld dat ze onvoldoende geloofwaardig waren.

De vraag die in dit proefschrift wordt beantwoord luidt als volgt:

“Is het oordeel van onderzoekscommissies die onderzoek hebben gedaan naar problemen bij maatschappelijke organisaties en die daarover een onderzoeksrapport hebben uitgebracht geloofwaardig, gelet op de positionering en werkwijze van de onderzoekscommissie, de door de commissie gehanteerde normen en de onderbouwing van het oordeel door de onderzoekscommissie?” 

In mijn proefschrift beoordeel ik onderzoeksrapporten van 9 verschillende maatschappelijke organisaties die in de periode tussen 2005 en 2015 in de problemen zijn geraakt en waar veel maatschappelijke en politieke ophef over is ontstaan. Het betreft de volgende 9 maatschappelijke organisaties: de woningcorporaties Vestia, Woonbron en Rochdale. De schoolbesturen InHolland, Amarantis en ROC Leiden en de zorgorganisaties Philadelphia, Meavita en het Ruwaard van Putten Ziekenhuis.

Wanneer is een onderzoeksrapport geloofwaardig?
 
Ik beoordeel de rapporten van de onderzoekscommissies aan de hand van vier criteria. Deze vier criteria worden hieronder toegelicht:
 
Criterium
Het onafhankelijkheidscriterium Beoordeelt de positionering van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie is qua positionering geloofwaardig als er sprake is van een onafhankelijke onderzoeksommissie. Er is dan geen sprake van een gezagsrelatie tussen opdrachtgever en de onderzoekscommissie, de commissie bestaat uit deskundige en onafhankelijke leden, de onderzoekscommissie heeft toegang tot alle relevante informatie, past hoor en wederhoor toe en maakt het onderzoeksrapport openbaar.
Het contextueel-vergelijkende criterium Beoordeelt de werkwijze van de onderzoekscommissie. De werkwijze van de onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze. Kenmerk van deze werkwijze is het verplaatsen in de situatie van de organisatie voordat de problematiek zich voordeed, waarbij de relevante context wordt meegewogen op basis van de kennis van toen, in het licht van de praktijk bij vergelijkbare organisaties op dat moment.
Het normatieve criteriumBeoordeelt het handelen van de betrokken actoren in en buiten de maatschappelijke organisatie po basis van de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’. Een onderzoekscommissie geldt qua gehanteerde normering als geloofwaardig als het doen en nalaten van de betrokken actor wordt beoordeeld op basis van de norm van datgene dat redelijkerwijze van een redelijk handelende en bekwame professional verwacht zou mogen worden.
Het onderbouwingscriteriumBeoordeelt de mate van onderbouwing van de problematiek van de maatschappelijke organisatie. De onderbouwing van het oordeel van een onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als wordt beoordeeld of de ontstane problemen al dan niet voorzienbaar en al dan niet beheersbaar zouden zijn geweest.


Een onderzoekscommissie kan als ‘geloofwaardig’ worden bestempeld als aan deze vier criteria is voldaan: de onderzoekscommissie is onafhankelijk, hanteert de contextueel-vergelijkende werkwijze, hanteert een kader met duidelijke en logische normen gebaseerd op de ‘redelijk handelende professional’ die vooraf en onderbouwt het oordeel goed op basis van de vraag of problemen al dan niet te voorzien en te beheersen waren.

Casus ROC Leiden
 
Aan het begin van deze eeuw waren de sporen van de fusies van de afgelopen jaren nog zichtbaar en voelbaar in het ROC. Het ROC Leiden was nog geen onderwijsinstelling met een eigen identiteit. Het onderwijs van het ROC Leiden werd aangeboden op meer dan 20 verschillende locaties. Het was dan ook logisch dat het bestuur van het ROC een bestuurder zocht die die eigen identiteit met veel elan zou vormgeven. Het bestuur vond deze bestuurder in de persoon van Jacques van Gaal, die in 2001 aantrad.

De belangrijkste ambitie van Van Gaal betrof het realiseren van goede huisvesting voor het ROC. Dit is geheel conform de praktijk in die jaren: na de fusiegolf kozen vele ROC’s en hbo-instellingen voor nieuwbouwprojecten, waarbij de gedachte dat alle opleidingen op enkele locaties geconcentreerd moesten worden leidend was. Overigens was het in 2001 nog een optie om verder te fuseren, namelijk met het ID College, maar deze fusie ketst af: de beide ROC’s bereiken geen overeenstemming.

Huisvesting was voor het ROC Leiden het middel om het doel van een heldere positionering in de regio – ook met het oog op de concurrentie met ID College en ROC Mondriaan – te realiseren. Simpel gezegd zou een gebouw met uitstraling op een A-locatie de ‘marktpositie’ van het ROC enorm doen toenemen. ‘Concurrentie’ met andere scholen was een expliciet doel in het onderwijsbeleid in die dagen. Het bestuur koos voor ambitieuze nieuwbouw. Het ROC had op de locatie Lammenschanspark een gebouw in eigendom: daar zou de nieuwbouw worden gerealiseerd.

Tegelijkertijd kwam er een andere locatie in beeld, vlak bij Centraal Station (hierna CS). Onder andere vanuit de vrees dat andere ROC’s zich hier zouden kunnen vestigen – met grote concurrentienadelen voor het ROC Leiden tot gevolg – werd deze grond aangekocht en werd gekozen voor de ambitie om niet één maar twee panden te realiseren op strategisch gelegen locaties. De verwachtte komst van de Rijn-Gouwelijn speelde ook een belangrijke rol in deze besluitvorming. De gebouwen zouden ook ruimte moeten bieden voor de vmbo-school het Da Vinci College en aan commerciële partners van het ROC die in het pand ruimte zouden kunnen huren.

In 2007 is sprake van een overschrijding van het budget voor de bouw van het pand op de locatie Lammenschans. Eerst met 5 miljoen, maar dit bedrag loopt nog op. De RvT gaat zich meer en meer bemoeien met de bouwprojecten. In de loop van 2008 neemt de kritiek op Van Gaal vanuit de RvT toe. In juni 2011 nam Van Gaal definitief afscheid. De voorzittershamer had hij al in juli 2010 overgedragen aan zijn opvolger, Jeroen Knigge.

Kort hierna verschijnen er zorgelijke berichten over de kwaliteit en functionaliteit van de nieuwbouw en over de kwaliteit van het onderwijs. Jeroen Knigge brengt dat zelf naar buiten. In de periode daarna komen de problemen manifester naar buiten. Er wordt in de media gerept over grote problemen, die zelfs tot de ondergang van het ROC Leiden zouden kunnen leiden.

De Onderwijsinspectie stelt het ROC Leiden in juli 2012 onder verscherpt toezicht. In de loop van 2013 doet Jeroen Knigge er alles aan om de school te redden door te onderhandelen met de vastgoedeigenaar en banken over gunstiger voorwaarden. Hij verzuimde echter zijn RvT goed ‘mee te nemen’, waardoor hij in aanvaring kwam met de RvT omdat hij aan de banken had gemeld dat de RvT op hoofdlijnen akkoord was met het reddingsplan. De RvT wist echter van niets.

In het voorjaar van 2014 meldt het Leidsch Dagblad dat ROC Leiden in zwaar weer verkeert door de dure, nieuwe gebouwen. Het ministerie van OCW stelt Koos van der Steenhoven aan om ‘de nijpende situatie in kaart te brengen’.[1] Vervolgens wordt het ROC Leiden een ‘politieke kwestie’. In maart 2014 informeert minister Bussemaker de Tweede Kamer over de financiële problemen bij het ROC Leiden. Dit gebeurt beknopt, naar aanleiding van vragen van het Kamerlid Jadnanansing. In haar antwoord meldt de minister dat de problemen mede zijn veroorzaakt door de nieuwbouw en de complexe financiering daarvan.

In februari 2015 meldt de minister aan de Kamer dat ondanks pogingen het tij te keren, de instelling over onvoldoende middelen beschikt om het onderwijs op peil te brengen en te houden.[2] Het CvB en de RvT hadden de minister laten weten geen mogelijkheden meer te zien om de continuïteit van kwalitatief voldoende onderwijs te garanderen. Het ROC kon niet meer aan zijn financiële verplichtingen voldoen. Het voornemen was nu om de onderwijsactiviteiten over te dragen aan het nabijgelegen ID College. In diezelfde brief geeft de minister aan dat zij uit deze casus maximaal lering wil trekken. Zij stelt een onderzoekscommissie in om na te gaan of er – in samenhang met hetgeen reeds in gang was gezet – nog andere verbeteringen nodig zijn, bijvoorbeeld op het gebied van de reikwijdte en invulling van de juridische verplichting van bestuurders om hun taken naar behoren te vervullen.

[1] Leidsch Dagblad18-02-2014.
[2] Kamerstukken II2014/15, 33 495 nr 62.

In de Kamer heerst verdeeldheid over de vraag of het ROC gered moet worden. De minister wil niet dat de school failliet gaat en stelt een ‘gecontroleerde ontmanteling’ voor. Bij een faillissement is de belastingbetaler het dubbele kwijt. De minister wil de school redden met 40 miljoen euro. De VVD is tegen: ‘Door opnieuw de portemonnee te trekken zeggen we eigenlijk dat scholen niet failliet kunnen gaan’, zegt Anne-Wil Lucas (VVD). Ook Bussemaker twijfelt. Het gaat om een duivels dilemma tussen het afstraffen van mismanagement en de chaos die ontstaat als studenten op straat komen te staan.[1]

De Tweede Kamer geeft het ‘vrijwel failliete ROC’ een kans. Bussemaker geeft aan dat het ROC Leiden moet laten zien dat het goed gaat samenwerken, dat het studenten uitdagend en kleinschalig onderwijs biedt en zich een verantwoord werkgever toont.[2] Bussemaker hoopt dat het ROC-drama een wijze les is voor de sector. Het ROC Leiden belandde in de puree door de overambitieuze nieuwbouw. Wie mooie gebouwen belangrijker vindt dan goed onderwijs, hoort in het onderwijs niet thuis:[3]‘

Het onderzoeksrapport over de problematiek van het ROC van Leiden heeft de titel ‘Ontspoorde ambitie’ en is uitgebracht in december 2015.

[1] Algemeen Dagblad19-06-2015.
[2] Trouw24/6/2015.
[3] ANP 23-6-2015.

Beoordeling geloofwaardigheid onderzoeksrapport: niet voldaan aan alle criteria voor een geloofwaardige onderzoekscommissie. 

Op deze website staat voor iedere casus onderbouwd aangegeven hoe op basis van het onderzoeksrapport voor ieder criterium door Leonard Geluk in zijn proefschrift wordt geoordeeld over de onderzoekscommissie. Het samenvattende oordeel over de casus ROC Leiden is hieronder samengevat.

Oordeel onderzoeksrapport inzake ROC Leiden:
 
 
Criterium:Uitwerking:Beoordeling casus:
Onafhankelijkheidcriterium:

 Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatie
Deskundigheid leden
Toegang tot alle relevante informatie
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoor
 Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie onderzoek
Contextuele werkwijze-criterium:

 Werkt volgens contextuele criterium
 Werkt volgens ex-tunc criterium
 Werkt volgens vergelijkingscriterium
Normatieve criterium:

 Hanteert de norm van de ‘redelijk handelende beroepsbeoefenaar’
Onderbouwingscriterium:


Beoordeelt en onderbouwt problemen in termen van al dan niet ‘voorzienbaar’ en al dan niet ‘beheersbaar’