Contextuele werkwijze-criterium


Contextuele werkwijze-criterium

Het contextuele werkwijze-criterium beoordeelt de werkwijze van de onderzoekscommissie. De werkwijze van de onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze. Kenmerk van deze werkwijze is het verplaatsen in de situatie van de organisatie voordat de problematiek zich voordeed, waarbij de relevante context wordt meegewogen op basis van de kennis van toen, in het licht van de praktijk bij vergelijkbare organisaties op dat moment.

In onderstaande tabel is aangegeven hoe het contextuele werkwijze-criterium is beoordeeld:

Tabel beoordelingskader contextuele werkwijze-criterium 



Contextueel-vergelijkende werkwijzeCausaal-casuïstische werkwijze
Contextuele criteriumRelevante context wordt betrokken bij oordeelsvorming. Er wordt gezocht naar ‘diepere’ oorzaken.De relevante context wordt niet of beperkt betrokken, het onderzoek focust op de nabije omgeving van de vermoedelijke oorzaak c.q. veroorzakers van de problematiek.
Ex-tunccriteriumOnderzoekscommissie verplaatst zich in de situatie van ‘toen’ en oordeelt op basis van kenbare informatie en normen die ‘toen’ relevant waren.Onderzoekscommissie oordeelt op basis van de kennis van de problematiek en op basis van huidige opvattingen en normen.
VergelijkingscriteriumCasus wordt vergeleken met andere, vergelijkbare casussenCasus wordt als op zichzelf staand beoordeeld.

In de casus Amarantis geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze van de onderzoekscommissie.

In onderstaande tabel is samengevat op welke wijze dit oordeel tot stand is gekomen. Vervolgens wordt per aspect aangegeven op basis van welke argumentatie, gebaseerd op het onderzoeksrapport, deze conclusie is getrokken.



CriteriumOordeel
Contextuele criteriumRelevante context wordt betrokken bij oordeelsvorming. Er wordt gezocht naar ‘diepere’ oorzaken.
Ex-tunccriteriumOnderzoekscommissie verplaatst zich in de situatie van ‘toen’ en oordeelt op basis van kenbare informatie en normen die ‘toen’ relevant waren.
VergelijkingscriteriumCasus wordt vergeleken met andere, vergelijkbare casussen


De onderbouwing van dit oordeel is als volgt:

Werkt de onderzoekscommissie contextueel?

De onderzoekscommissie Amarantis werkte contextueel. Het kenmerk van een contextuele werkwijze is het bij de oordeelsvorming betrekken van relevante context. De commissie zoekt naar ‘diepere’ oorzaken. In het onderzoeksrapport Amarantis is dit aan de orde. Vastgesteld kan worden dat de onderzoekscommissie veel aandacht besteedt aan de context. Ze beschrijft, mede op grond van de deelstudies van de NSOB en van Ernst & Young, zeer uitvoerig de ontwikkelingen binnen Amarantis. Relevante zaken als de cultuur, de samenstelling van het bestuur, de bedrijfsvoering en de P&C-cyclus, maar ook de onderlinge ‘menselijke’ samenwerking binnen Amarantis worden uitvoerig geanalyseerd. Hetzelfde geldt voor de ontwikkelingen binnen het stelsel: de beleidsmatige ontwikkelingen in de wereld van vo en mbo en de context van de fusies komen uitgebreid aan de orde. Ook is er de nodige aandacht voor de maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de financiële crisis, de mediadruk en de publieke opinie.

Oordeelt de onderzoekscommissie ‘ex-tunc’ of ‘ex-nunc’?

Om het bestuurlijk handelen te kunnen beoordelen is het relevant om eerst te bezien welke informatie het bestuur had toen het bepaalde keuzes maakte. Besluiten kunnen verkeerd uitpakken, maar het is de vraag of dat op het moment van besluitvorming al ingeschat had kunnen worden. Achteraf weten we altijd meer, we kennen de consequenties van genomen besluiten en het is daarom relevant of de onderzoekscommissie uitsluitend oordeelde op basis van ex-tunc-informatie.

De onderzoekscommissie heeft als ‘vertrekpunt’ gehanteerd dat de opdracht van de minister gericht was op het doen van een feitenonderzoek: ‘Het accent van de werkzaamheden van de commissie heeft gelegen op het in beeld brengen van de feiten die bij Amarantis Onderwijsgroep begin 2012 tot de omstandigheden hebben geleid zoals we die nu kennen.’ De commissie geeft hierbij impliciet aan uit te willen gaan van de gegevens die ‘ex tunc’ bekend waren. Ze erkent in het rapport dat er gedurende de onderzochte periode tussen 2007 en 2012 sprake is geweest van veranderende opvattingen. Zo stelt de commissie vast dat het denken in onderwijs en samenleving over concurrentie was veranderd en was ‘omgeslagen’ naar een focus op samenwerking. De commissie beoordeelde Amarantis niet op basis van de veranderde norm – waarbij er sprake had kunnen zijn een beoordeling op basis van de norm dat concurrentie onwenselijk is in een periode dat dat gemeengoed was in het onderwijs – maar stelt dat Amarantis onvoldoende mee heeft bewogen bij de veranderende norm. Amarantis was als het ware blijven hangen in het ‘oude’ adagium van concurrentie op het moment dat het gehele onderwijsveld al met samenwerking bezig was (Onderzoeksrapport p.44-45).



In het deelrapport van Ernst & Young wordt aangegeven dat de RvT van ASA geen weet kon hebben van de financiële problemen van fusiepartner ISA, omdat de accountant van ISA dit niet had gemeld en omdat de due diligence-rapportage van KPMG hier geen melding van had gemaakt (Deelrapport E&Y p.46). Voor de problematiek bij Amarantis is het financieel tekort in de huisvestingsportefeuille van ISA zeer bepalend geweest. Als de commissie hard had kunnen maken dat deze informatie bekend had moeten zijn bij de RvT en bij het CvB van ASA, dan was het uiteindelijke ontstaan van de financiële problemen zeer verwijtbaar geweest aan het bestuur en de toezichthouders van ASA. Maar de onderzoekscommissie bewandelt die weg niet. Ze redeneert consequent vanuit het feitencomplex van het moment van de besluitvorming. Het CvB en de RvT van ASA konden niet weten dat er een tekort was bij ISA. Dat is een feit voor de commissie en de achteraf-kennis van het tekort bij ISA wordt niet met terugwerkende kracht verweten aan bestuurders en toezichthouders van ASA.

Vastgesteld kan worden dat de onderzoekscommissie Amarantis ex-tunc oordeelde.

Vergelijkt de onderzoekscommissie de onderzochte casussen met vergelijkbare instellingen?

Om het bestuurlijk handelen te kunnen beoordelen is het relevant om te onderzoeken welke afwegingen andere besturen van vergelijkbare organisaties maakten. Is de situatie van Amarantis uniek of ging het er overal in de branche op een vergelijkbare wijze aan toe? Het is de vraag of de onderzoekscommissie deze vergelijking met andere onderwijsorganisaties zoekt.

In het onderzoek werd de vergelijking gemaakt met andere onderwijsorganisaties als het gaat om de financiële positie. Steeds werd gezocht naar wat als gebruikelijk kon worden gezien bij de besteding van middelen, de reserveringen, de uitgaven aan medewerkers en de uitgaven aan huisvesting. Dit leverde relevante ‘benchmarkinformatie’ op, die de commissie hanteerde om tot een weging te komen van het bestuurlijk handelen van het CvB van Amarantis. Verder werd beargumenteerd waarom het vergelijken met andere organisaties lastig is: Amarantis was door de fusie tussen vo en mbo een unieke organisatie: er waren geen vergelijkbare organisaties. Dit had de problematiek mede veroorzaakt: bij de Inspectie waren de werelden van het vo en het mbo dusdanig gescheiden, dat deze geen integraal beeld had van de situatie bij Amarantis.

De commissie heeft met name rond de financiën de vergelijking gezocht met andere scholen. Als het gaat om besturingsmodellen en allocatiemodellen is dit niet gebeurd, dat is althans niet terug te vinden in het onderzoeksrapport. Daar waar de onderzoekscommissie aangaf dat er mede door het allocatiemodel en de inrichting van de organisatie sprake was van een grote afstand tussen bestuur en werkvloer, zou het relevant geweest zijn om te bezien of deze afstand bij andere onderwijsorganisaties met een ander allocatiemodel kleiner zou zijn geweest. Deze vergelijking is door de commissie niet gemaakt.

Vastgesteld kan worden dat de onderzoekscommissie het vergelijkingscriterium beperkt heeft toegepast.