Contextuele werkwijze-criterium


Contextuele werkwijze-criterium

Het contextuele werkwijze-criterium beoordeelt de werkwijze van de onderzoekscommissie. De werkwijze van de onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze. Kenmerk van deze werkwijze is het verplaatsen in de situatie van de organisatie voordat de problematiek zich voordeed, waarbij de relevante context wordt meegewogen op basis van de kennis van toen, in het licht van de praktijk bij vergelijkbare organisaties op dat moment.

In onderstaande tabel is aangegeven hoe het contextuele werkwijze-criterium is beoordeeld:

Tabel beoordelingskader contextuele werkwijze-criterium 


Contextueel-vergelijkende werkwijzeCausaal-casuïstische werkwijze
Contextuele criteriumRelevante context wordt betrokken bij oordeelsvorming. Er wordt gezocht naar ‘diepere’ oorzaken.De relevante context wordt niet of beperkt betrokken, het onderzoek focust op de nabije omgeving van de vermoedelijke oorzaak c.q. veroorzakers van de problematiek.
Ex-tunccriteriumOnderzoekscommissie verplaatst zich in de situatie van ‘toen’ en oordeelt op basis van kenbare informatie en normen die ‘toen’ relevant waren.Onderzoekscommissie oordeelt op basis van de kennis van de problematiek en op basis van huidige opvattingen en normen.
VergelijkingscriteriumCasus wordt vergeleken met andere, vergelijkbare casussenCasus wordt als op zichzelf staand beoordeeld.


In de casus ROC Leiden geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat geen sprake is van een contextueel-vergelijkende werkwijze van de onderzoekscommissie.


In onderstaande tabel is samengevat op welke wijze dit oordeel tot stand is gekomen. Vervolgens wordt per aspect aangegeven op basis van welke argumentatie, gebaseerd op het onderzoeksrapport, deze conclusie is getrokken.

 

CriteriumOordeel
Contextuele criteriumRelevante context wordt betrokken bij oordeelsvorming. Er wordt gezocht naar ‘diepere’ oorzaken.
Ex-tunccriteriumOnderzoekscommissie verplaatst zich in de situatie van ‘toen’ en oordeelt op basis van kenbare informatie en normen die ‘toen’ relevant waren.
VergelijkingscriteriumCasus wordt vergeleken met andere, vergelijkbare casussen


De onderbouwing van dit oordeel is als volgt:

Contextuele criterium:

De onderzoekscommissie ROC Leiden werkte contextueel. Het kenmerk van een contextuele werkwijze is het bij de oordeelsvorming betrekken van relevante context. De commissie zoekt naar ‘diepere’ oorzaken. In het onderzoeksrapport-ROC Leiden is dit aan de orde. Duidelijk is dat de onderzoekscommissie de besluitvorming over de nieuwbouw van ROC Leiden in een bredere context plaatst. Deze context wordt door de onderzoekscommissie uitvoerig beschreven. Zo besteedt ze aandacht aan de context van ROC-vorming en de huisvestingsinvesteringen die daar het gevolg van zijn. Ook plaatst de onderzoekscommissie de ontwikkeling van ROC Leiden in de bredere context van het onderwijsbeleid in de beschreven periode. De concurrentie tussen ROC’s wordt beschreven: als een fusie met het ID-college mislukt, wordt ervoor gekozen te concurreren met andere ROC’s, onder andere door middel van aantrekkelijke schoolgebouwen. De context van de ruimtelijke ontwikkeling van Leiden en de regio komt aan de orde, met name als het gaat om de besluitvorming rond de Rijn-Gouwelijn. Ook de impact van het uiteindelijke – onverwachte – besluit om van deze lijn af te wijken komt aan de orde. Verder wordt de impact van de financiële crisis beschreven. Dit leidt tot de conclusie dat de onderzoekscommissie rekening houdt met de context van de besluitvorming rond de nieuwbouw van het ROC Leiden.

De onderzoekscommissie concludeert dat niet wordt vastgesteld dat de nieuwbouw op twee locaties al met al veel te duur wordt: ‘Wij constateren dat men gedurende het traject van het tot stand komen van beide constructen niet heeft onderkend dat de plannen te duur zijn geworden.’ (Onderzoeksrapport p.25). De onderzoekscommissie stelt dat het pand op de CS-locatie fors duurder wordt: ‘Tegelijkertijd wordt het pand voor CS meer dan 15 à 20% duurder. Versoberen van het pand kan, maar dan terug tekentafel, hetgeen tijdverlies betekent.’ (Onderzoeksrapport p.37).

Ook stelt de onderzoekscommissie vast dat de risico’s voor het ROC Leiden door de gekozen constructie alleen maar toenemen: ‘Bijkomend aspect behorende bij deze situatie is dat door de complexe structuur van de constructen de risico’s voor ROC Leiden onvoldoende inzichtelijk zijn gebleken.’(Onderzoeksrapport p.25).

De onderzoekscommissie constateert ook: ‘Tot 2007 hanteert het CvB het uitgangspunt dat de bouw pas wordt gegund als de financiering rond is. In de zomer van 2007 wordt echter van dit uitgangspunt afgeweken.’ (Onderzoeksrapport p.39).

De commissie stelt vast dat er steeds momenten zijn geweest waarop andere keuzes gemaakt hadden kunnen worden. ‘De commissie merkt op dat er gedurende het proces wel degelijk signalen zijn geweest op grond waarvan men had kunnen reflecteren en terugschakelen.’ (Onderzoeksrapport p.71). De onderzoekscommissie stelt vast dat er gereflecteerd had kunnen worden, er had een andere weg ingeslagen kunnen worden, en ze commissie stelt vast dat dit niet gebeurde. Maar de vraag waarom dit niet is gebeurd stelt ze niet. Waren er alternatieven voorhanden? Was er op de momenten van reflectie ook werkelijk ruimte voor alternatieven? De onderzoekscommissie stelt deze vraag niet en geeft ook niet aan dat het bestuur destijds andere opties had. Ze stelt verder vast dat er nooit kritiek kwam van binnen of van buiten de organisatie: ‘De commissie heeft voorts geen signalen aangetroffen dat in de interne organisatie zich gedurende het traject enige kritische massa organiseerde ten opzichte van de nieuwbouwplannen.’ (Onderzoeksrapport p.84). Achteraf bezien is het natuurlijk opmerkelijk dat niemand aan de bel heeft getrokken, dat niemand alarm heeft geslagen. Maar waarom is dat niet gebeurd? Waren de gemaakte keuzes op het moment van besluitvorming voldoende plausibel? Was dat op dat moment het enige alternatief? De onderzoekscommissie onderzoek deze ‘waarom-vragen’ niet.

Ex tunccriterium:

Om het bestuurlijk handelen te kunnen beoordelen is het relevant om te bezien welke informatie het bestuur ter beschikking had toen het bepaalde keuzes maakte. Besluiten kunnen verkeerd uitpakken, maar het is de vraag of dat op het moment van besluitvorming al ingeschat had kunnen worden. Achteraf weten we altijd meer, we kennen de consequenties van besluiten die zijn genomen en het is daarom relevant om te weten of de onderzoekscommissie uitsluitend oordeelde op basis van ex-tunc-informatie.

De onderzoekscommissie hanteert een normenkader dat in de periode dat de besluitvorming over de nieuwbouw voor het ROC Leiden plaatsvond nog niet was opgesteld. De onderzoekscommissie sluit aan bij het normenkader van de commissie-Halsema, dat pas werd uitgebracht in 2013. De onderzoekscommissie verantwoordt dit ook: ‘Hoewel die Commissie Amarantis deze beginselen in 2013 formuleerde, heeft zij die gebaseerd op onder meer de algemene normen rond behoorlijk bestuur’(Onderzoeksrapport p.75). Door deze redeneerlijn geeft de onderzoekscommissie aan dat de normen weliswaar pas later op schrift zijn gesteld, maar dat deze – gelet op het algemene beginselkarakter – al eerder golden. Dit is betwistbaar. Immers, het denken over de rol van schoolbesturen met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs is in de eerste jaren van de 21eeeuw nadrukkelijk in ontwikkeling.

Eenzelfde redenering past de onderzoekscommissie vaker toe in haar onderzoeksrapport. Zie de volgende redenering: ‘Voorts heeft de commissie kennis genomen van indicatoren uit de brochure Risicoanalyse accountantscontrole Vastgoed uit 2011 die de Nederlandse Beroepsorganisatie voor Accountants adviseert te gebruiken in geval van grote vastgoedprojecten. De brochure codificeert risicofactoren die in de daaraan voorafgelegen periode gemeengoed zijn geworden.’ (Onderzoeksrapportp.10). Ook hier wordt een later opgesteld document al geldend verklaard op het moment van besluitvorming.

De conclusie van de onderzoekscommissie bevat ook een duidelijke ex-nuncredenering. De stelling ‘Zo is het aan instellingen om huisvesting te regelen voor hun ónderwijs, niet voor derde partijen die geen onderwijs verzorgen’(Onderzoeksrapport p.5) gold niet als vigerend beleid en vigerende praktijk in de jaren dat de besluitvorming over de nieuwbouw van het ROC Leiden plaatsvond.

De onderzoekscommissie oordeelt derhalve niet consequent op basis van het ex-tunccriterium.

Vergelijkingscriterium:

De onderzoekscommissie is kritisch op de keuzes die het CvB van het ROC Leiden heeft gemaakt met betrekking tot de nieuwbouw. Ze concludeert dat de ‘liefde voor het bouwen’ de aandacht voor het primair onderwijsproces in de weg heeft gestaan. De onderzoekscommissie vergelijkt deze keuze niet met keuzes die andere ROC’s in diezelfde periode maakten. Voor het merendeel van de ROC’s in Nederland gold dat zij in de periode direct na de ROC-vorming middels fusies kozen voor een nieuwbouwprogramma (bijvoorbeeld het Albeda College Rotterdam, het ROC van Twente en het Da Vinci College). De onderzoekscommissie vergelijkt de keuzes die de CvB van het ROC Leiden met betrekking tot de huisvesting had gemaakt – en de bestuurlijke focus voor huisvesting in relatie tot het primair onderwijsproces – op geen enkele wijze met de ontwikkelingen bij andere ROC’s. Slechts op één onderdeel wordt het ROC Leiden vergeleken met andere ROC’s, en dat is wanneer het gaat om de huisvestingslasten. Hierbij haalt de onderzoekscommissie een PwC-onderzoek uit 2014 aan. Conclusie: ‘Deze liggen na 2010 namelijk ruim 50% hoger dan bij vergelijkbare mbo-instellingen’ (Onderzoeksrapport p.24). Dit is de enige passage in het onderzoeksrapport waarin er sprake is van een vergelijking met andere ROC’s voor wat betreft de keuzes rond huisvesting. Voor het overige vergelijkt de commissie het ROC Leiden niet met andere ROC’s in een vergelijkbare positie. Vastgesteld kan worden dat de onderzoekscommissie het vergelijkingscriterium niet hanteerde.