Normatieve criterium


Normatieve criterium

Het normatieve criterium beoordeelt het handelen van de betrokken actoren in en buiten de maatschappelijke organisatie op basis van de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’. Een onderzoekscommissie geldt qua gehanteerde normering als geloofwaardig als het doen en nalaten van de betrokken actor wordt beoordeeld op basis van de norm van datgene dat redelijkerwijze van een redelijk handelende en bekwame professional verwacht zou mogen worden.

In de casus Amarantis geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat de onderzoekscommissie de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’ hanteert. Dit is echter niet een heel expliciete conclusie, omdat op een paar onderdelen van het onderzoeksrapport door de commissie niet echt wordt doorgevraagd naar het ‘waarom’ van het doen en nalaten van het CvB van Amarantis. Hier had, in een goede ‘hoor en wederhoor’ de opvatting van het College van Bestuur een ander licht op de zaak kunnen werpen.

Hieronder wordt dat verder toegelicht, maar eerst wordt nader ingegaan op de normen die de onderzoekscommissie impliciet hanteert om het handelen van het bestuur van Amarantis te beoordelen:

De onderzoekscommissie hanteert impliciet de volgende normen:

  1. Goed bestuur focust op de publieke taak: het geven van goed onderwijs.
  2. Goed bestuur leidt tot een dusdanige inrichting van de organisatie dat een focus op goed onderwijs goed mogelijk is.
  3. Goed bestuur bestuurt: het toont executiekracht en grijpt in als dat noodzakelijk is.
  4. Goed bestuur staat in verbinding, zowel binnen als buiten de organisatie, en zorgt voor een goede externe verantwoording.
  5. Goed bestuur is meer bezig met samenwerking dan met concurrentie.
  6. Goed bestuur is ‘transparant’, met ‘checks and balances’ in de organisatie.
  7. Goed bestuur kent een meerjarenstrategie met een goede risicoanalyse.
  8. Goed bestuur kent een goede ‘planning-en-controlcyclus’.
Deze door de onderzoekscommissie gehanteerde normen worden hieronder toegelicht:

1. Goed bestuur focust op de publieke taak: het geven van goed onderwijs

De problematiek van Amarantis is vooral van financiële aard. De commissie realiseerde zich echter dat het bij een onderwijsorganisatie niet primair om geld draait, maar om het geven van goed onderwijs: ‘want uiteindelijk gaat het bij besturen in het algemeen en bij Amarantis Onderwijsgroep in het bijzonder om het onderwijs aan leerlingen en studenten. Althans, daar zou het over móeten gaan. Besturen, directies en degenen die daar toezicht op houden, dragen in lijn met die opdracht de verantwoordelijkheid om bij wat zij ook doen of laten, het vizier gericht te hebben op de bestaansgrond van hun functies, en dat is het verzorgen van goed onderwijs. Dat is hun publieke taak.’ (Onderzoeksrapport p.5).
‘Het is de commissie bij de uitvoering van haar onderzoek opgevallen dat in deze zin de relatie tussen onderwijskwaliteit enerzijds en het beheer, de bedrijfsvoering en het bestuur van een onderwijsorganisatie anderzijds niet altijd de aandacht krijgt die het verdient.’ (Onderzoeksrapport p.5).
Het bestuur dient het vizier gericht te hebben op het verzorgen van goed onderwijs en de aandacht voor beheer en bedrijfsvoering moet ten dienste staan van de onderwijskwaliteit. Het mag niet gaan om gescheiden werelden. Integendeel: deze hangen nauw met elkaar samen.

2. Goed bestuur leidt tot een dusdanige inrichting van de organisatie dat een focus op goed onderwijs goed mogelijk is 

De onderwijsorganisatie moet dusdanig zijn ingericht, dat de gehele organisatie zich ook echt kan focussen op het geven van goed onderwijs. ‘Goed bestuur’ is hierop gericht. Organisaties moeten daarom niet te groot en te complex worden. Als grootte en complexiteit de focus op goed onderwijs in de weg staan, dan moet het bestuur daar verandering in brengen. Bij Amarantis was er volgens de onderzoekscommissie sprake van een ‘te grote afstand tot de klas’, althans vanuit het bestuur gezien. De organisatie was te groot en te complex. Ook de organisatiestructuur stond de slagvaardigheid in de weg. De onderzoekscommissie formuleerde de norm van goed bestuur als volgt: ‘Het college van bestuur en de raad van toezicht zijn verantwoordelijk voor een efficiënte en heldere organisatiestructuur binnen een instelling, waarbinnen het college van bestuur en het overig management slagvaardig kan opereren op een wijze die zo goed als mogelijk het onderwijsproces faciliteert en onderwijskwaliteit waarborgt.’ (Onderzoeksrapport p.69).

3. Goed bestuur bestuurt: het toont executiekracht en grijpt in als dat noodzakelijk is

Een bestuur is er om te besturen en besturen vergt ingrijpen als dat noodzakelijk is. Het is een open deur, maar de commissie noemt deze norm voor goed bestuur wel omdat er bij Amarantis onvoldoende sprake was van bestuurlijk ingrijpen. Als het bestuur niet ingrijpt – tekortschiet in zijn executiekracht – dan moet de Inspectie of de minister ingrijpen.

4. Goed bestuur staat in verbinding, zowel binnen als buiten de organisatie, en zorgt voor een goede externe verantwoording 

De commissie spreekt in haar rapport over ‘verweesd onderwijs’, als gevolg van bestuurlijke keuzen waarin onvoldoende verbinding tot stand kwam tussen het bestuur, het onderwijsproces en de omringende regio. Goed bestuur staat in verbinding, binnen de organisatie en buiten de organisatie, en ‘goed bestuur’ weet die werelden ook goed te verbinden: ‘In dergelijke gevallen kunnen beslissingen over financiën van de organisatie – dan wel het uitblijven daarvan – los komen te staan van de bestaansreden van onderwijsinstellingen: het realiseren van goed onderwijs. Het is volgens de commissie aan besturen en toezichthouders om dit te voorkomen, maar ook voor het ministerie als stelselverantwoordelijke ziet zij hierin een taakweggelegd.’(Onderzoeksrapport p.68).
Besturen moeten een goede verbinding hebben met de regio. Het bestuur legt jaarlijks in een verslag verantwoording af over de contacten met relevante stakeholders. Althans, dit beveelt de onderzoekscommissie aan.

5. Goed bestuur is meer bezig met samenwerking dan met concurrentie 

De commissie gaat in op de concurrentie die Amarantis in het verleden was aangegaan met andere ROC’s in de regio, onder andere door het onderwijsaanbod te vergroten en nieuwbouw te realiseren. De norm is volgens de commissie dat publiek geld verantwoord wordt ingezet: ‘Autonomie verplicht in deze zin tot samenwerking met collega-schoolbesturen, inzake nieuwbouw en macrodoelmatigheid, en tot het afleggen van verantwoording over afwegingen die worden gemaakt bij het doen van substantiële investeringen.’ (Onderzoeksrapport p.71).

6. Goed bestuur is ‘transparant’, met ‘checks and balances’ in de organisatie

‘Goed bestuur’ draagt zorg voor transparantie en optimaliseert de ‘checks and balances’ binnen de instelling: ‘Goed bestuur gaat uit van een open en transparante houding naar stakeholders en toezichthouders; daardoor ontstaan checks&balances die de organisatie scherp houden en tijdig van koers kunnen doen veranderen.’(Onderzoeksrapport p.69).

7. Goed bestuur kent een meerjarenstrategie met een goede risicoanalyse

‘Goed bestuur vereist niet alleen adequate formele jaarverslaglegging maar ook een meerjarenstrategie en daarbij behorende risico-analyses die de organisatie, stakeholders en toezichthouders in staat stellen langere termijn gevolgen van het gevoerde beleid te beoordelen. Het college van bestuur legt de risico-analyses en te voeren (meerjaren-) strategie – bijvoorbeeld in de vorm van en in combinatie met een ‘in control statement’ – neer in het directieverslag. Het directieverslag wordt ter controle aan de instellingsaccountant voorgelegd.’ (Onderzoeksrapport p.69).

8. Goed bestuur kent een goede ‘planning-en-controlcyclus’

Het CvB zorgt voor een duidelijke, afgeronde planning-en-controlcyclus en legt over de werking daarvan jaarlijks verantwoording af in het directie- en jaarverslag. Ook dit is een open deur, maar volgens de onderzoekscommissie schortte het hier binnen Amarantis aan en mag van ‘goede bestuurders’ worden verwacht dat ze dat wel doen.


Het is vervolgens de vraag of de afweging die een onderwijsbestuurder dagelijks moet maken tussen de verschillende normen ook door de commissie in voldoende mate wordt meegenomen. In ieder geval is duidelijk dat het dilemma van de normen die in de dagelijkse praktijk kunnen botsen door de onderzoekscommissie wordt onderkend. Dit blijkt uit de volgende passages:








Met name de passage op p.29 roept de vraag op waarom verschillende acties wel zijn besproken maar niet zijn gerealiseerd. Het zou kunnen dat de relatie tussen ‘financiën en kwaliteit’ waarover op p.9 wordt gesproken dusdanig is disbalans was dat het feitelijk niet lukte om noodzakelijke maatregelen te kunnen financieren. Of dat de verwachting was van het CvB dat de acties die wel werden ingezet voldoende soelaas zouden bieden.
Bovenstaande laat onverlet dat de onderzoekscommissie wel oog heeft voor de afwegingen die het bestuur –als professioneel handelend bestuurder- redelijkerwijze zou moeten maken. Normen die betrekking hebben op de kwaliteit van het onderwijs en de ‘publieke waarden’ die door het schoolbestuur gediend moeten worden worden door de onderzoekscommissie steeds in balans gebracht met de bedrijfsvoering en de financiën alsmede met de responsiviteit vanuit de samenleving.