Normatieve criterium


Normatieve criterium

Het normatieve criterium beoordeelt het handelen van de betrokken actoren in en buiten de maatschappelijke organisatie op basis van de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’. Een onderzoekscommissie geldt qua gehanteerde normering als geloofwaardig als het doen en nalaten van de betrokken actor wordt beoordeeld op basis van de norm van datgene dat redelijkerwijze van een redelijk handelende en bekwame professional verwacht zou mogen worden.

In de casus ROC Leiden geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat de onderzoekscommissie de norm van de ‘redelijk handelend beroepsbeoefenaar’ niet hanteert.

De onderzoekscommissie hanteerde een expliciet normatief kader om het handelen van de bestuurders of van de organisatie te beoordelen. Daarnaast hanteerde de onderzoekscommissie ook enkele meer impliciete normen die uit de oordelen van de onderzoekscommissie kunnen worden gedestilleerd.

De onderzoekscommissie benoemt aan het begin van hoofdstuk 4 welke normen zij hanteert om het collectief handelen van het CvB te beoordelen. In hoofdstuk 5 worden de normen benoemd die gelden voor het individueel handelen van de bestuurders. De commissie maakt het gehanteerde normenkader dus expliciet. Ze introduceert geen nieuw geformuleerde normen voor de casus ‘ROC Leiden’, maar zoekt aansluiting bij reeds eerder ontwikkelde normen uit de casus-Amarantis.

De commissie komt in de explicitering van het normenkader met drie verschillende invalshoeken:
  • focus op kwaliteit onderwijs, professioneel en ethisch verantwoord handelen en zorgen voor evenwichtige tegenspraak;
  • uitgangspunten voor goed financieel beheer: adequate administratieve systemen en processen, sluitende meerjarenbegrotingen, risicomanagement, transparante verantwoording, voldoen aan richtlijnen voor governance en het organiseren van ‘countervailing powers’, ‘toekomstgerichte’ accountant;
  • individuele verantwoordelijkheid van bestuurders.
In de eerste plaats benoemt ze de drie factoren die volgens de onderzoekscommissie in de casus Amarantis door bestuurders in het onderwijs in acht genomen moeten worden:
  • focus op kwaliteit onderwijs;
  • professioneel en ethisch verantwoord handelen;
  • zorgen voor evenwichtige tegenspraak.
In de woorden van het rapport: ‘Ten eerste dient de onderwijsbestuurder te staan voor de kwaliteit van het onderwijs. Besluiten die worden genomen dienen primair in dát teken te staan. Dit houdt in dat de bestuurder ook nagaat dat voor de uitvoering van besluiten sprake is van een verantwoorde bedrijfsvoering en organisatie. In de tweede plaats stelt de commissie dat de bestuurder professioneel en ethisch verantwoord dient te handelen. Hetgeen onder meer betekent: handelen op basis van eenduidige bevoegdheden en zorg dragen voor een goede voorbereiding en onderbouwing van besluiten, met andere woorden: zorgen voor ordentelijke besluitvorming. Het derde uitgangspunt dat de Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis expliciet benoemt is het initiëren van evenwichtige tegenspraak.’ (Onderzoeksrapport p.74).

In de tweede plaats vindt de onderzoekscommissie aansluiting bij het normenkader dat in 2013 is vastgesteld voor financieel beheer in de semipublieke sector. De onderzoekscommissie somt de volgende uitgangspunten op: de instelling zorgt voor adequate administratieve systemen en processen zodat doorlopend monitoring en auditing op streefwaarden kan plaatsvinden, de instelling hanteert sluitende meerjarenbegrotingen, er is sprake van risicomanagement, ook ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik, de verantwoording van de instelling is transparant, de richtlijnen voor governance en het organiseren van ‘countervailing powers’ worden uitgevoerd en de rol van de accountant is ook toekomstgericht (Onderzoeksrapport p.75).

Een derde normenkader heeft betrekking op de individuele verantwoordelijkheid van bestuurders. De norm hiervoor wordt afgeleid uit het Burgerlijk Wetboek (BW). De onderzoekscommissie zegt hierover: ‘bij artikel 9 van Boek 2 BW draait het om de verplichtingen van de bestuurder tegenover de rechtspersoon, anders gezegd: om een vorm van interne aansprakelijkheid.[1] Het artikel stelt dat de bestuurder tegenover de rechtspersoon gehouden is tot een behoorlijke vervulling van zijn bestuurstaak, hetgeen voortvloeit uit zijn benoeming. Een bestuurder die dit niet doet, is op grond van het artikel hoofdelijk aansprakelijk tegenover de rechtspersoon, tenzij hem of haar geen ernstig verwijt kan worden gemaakt. In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat een bestuurder tekort schiet als hij onder gegeven omstandigheden niet datgene doet wat van een ‘redelijk handelend bestuurder’ mag worden verwacht. Dit wordt ook wel het maatman-criterium genoemd.’ (Onderzoeksrapport p.86).

Bestudering van het rapport van de onderzoekscommissie toont aan dat de onderzoekscommissie ook meer impliciet een norm van goed bestuur hanteert, te weten: goed bestuur zorgt voor ‘de juiste persoon op de juiste plek’.

[1] Verwijzend naar RVZ, Governance en kwaliteit van zorg; RVZ, 2010, De relatie medisch specialist en ziekenhuis in het licht van de kwaliteit van zorg, 2009; IGZ, Toezichtkader Bestuurlijke verantwoordelijkheid voor kwaliteit en veiligheid, 2011.


Genoemde normen worden hieronder uitgewerkt:

Goed bestuur focust op de kwaliteit van het onderwijs
Deze norm is een van de drie normen van goed bestuur die de onderzoekscommissie overneemt uit het rapport van de onderzoekscommissie-Amarantis. Ze geeft hier ook een uitleg bij: ‘Besluiten die worden genomen dienen primair in dát teken te staan. Dit houdt in dat de bestuurder ook nagaat dat voor de uitvoering van besluiten sprake is van een verantwoorde bedrijfsvoering en organisatie.’(Onderzoeksrapport p.74).
De onderzoekscommissie stelt dat er aanvankelijk sprake was van de juiste focus op de kwaliteit van het onderwijs, en dat het realiseren van nieuwbouw voor het ROC Leiden ingegeven was door de oriëntatie op de publieke waarde van de organisatie. Dit sloeg in de loop van de tijd om naar een focus die zich laat karakteriseren door ‘verliefdheid op bouwen’ als leidend principe in plaats van de liefde voor onderwijs.
Deze omslag van een ‘goed bestuur dat focust op de kwaliteit van het onderwijs’ naar een ‘slecht bestuur dat verliefd wordt op bouwen’ wordt als volgt verwoord: ‘Hoewel in aanvang ingegeven door een inhoudelijke ambitie, ziet de commissie dat al vrij snel in de voorbereidingsfase het realiseren van de nieuwbouw als zodanig, het neerzetten van twee panden, de boventoon gaat voeren.’ (Onderzoeksrapport p.76). Dit gebeurde al in de voorbereidingsfase van de nieuwbouw. De koerswijziging, van nieuwbouw als middel naar nieuwbouw als doel, geldt voor de onderzoekscommissie als een van de belangrijkste normoverschrijdingen van het bestuur van ROC Leiden:
De commissie heeft gesignaleerd dat bij het CvB al in de voorbereidingsfase een sterke focus is ontstaan op het nieuwbouwproject als doel in plaats van als middel, hetgeen mede ingegeven is geweest door concurrentieoverwegingen. Deze focus is bij het CvB tot 2011 zeer sterk aanwezig. Het beginsel van ‘nieuwbouw als doel’ wordt gecombineerd met een eenzijdig eigenaarschap van het project in de organisatie. De kring van direct betrokkenen wordt door het CvB tot 2011 bewust klein gehouden. Tegenspraak wordt eerder afgehouden dan actief georganiseerd. Het wordt eveneens gecombineerd met een sterk accent op de uitvoering, op realisatie. Het CvB organiseert weinig tot geen momenten van reflectie, second opinions, lange termijn perspectieven. Aan de orde is veel meer de vraag of de nieuwbouw op korte termijn gefinancierd kan worden; het zicht op eventuele gevolgen op langere termijn wordt doorgeschoven naar de toekomst.’ (Onderzoeksrapport p.71).

De commissie zegt hierbij nadrukkelijk dat er sprake is van een verkeerde, in een te beperkte kring gemaakte en te veel op de korte termijn gerichte afweging. Hier is overigens ook een andere analyse te maken. Bijvoorbeeld de overweging dat een dergelijke nieuwbouw past in de tijdgeest in de periode van besluitvorming over de nieuwbouw (Onderzoeksrapport p.75 voetnoot 230 met daarin de reactie van Van Gaal op het concept-rapport dat ‘het bestuurlijk handelen van de betrokkenen bij het ROC Leiden heeft echter plaatsgevonden onder een ander gesternte. Het CvB en de RvT van ROC Leiden opereerden tegen de achtergrond van nieuwe (overheids)ideeën over de vormgeving van onderwijs, over de eigen verantwoordelijkheid voor de huisvesting, en over de concurrentiepositie van onderwijsinstellingen’). Ook is de afweging te maken dat het CvB, nadat er eenmaal A was gezegd, niet veel anders meer kon doen dan ook B zeggen.

De onderzoekscommissie kiest er nadrukkelijk voor om de norm van de ‘focus op de kwaliteit van het onderwijs’ centraal te stellen:

Als ware men verliefd geworden op het concept, verdwijnen overwegingen van onderwijskwaliteit in de besluitvorming over de nieuwbouw naar de achtergrond. Nieuwbouw realiseren in het belang van continuïteit van de instelling heeft een prominenter plaats in de besluitvorming dan dit doen in het belang van de continuïteit van het onderwijs. Het middel tot beter beroepsonderwijs – dat vorm moet krijgen in de twee panden – wordt belangrijker dan het doel, namelijk de onderwijskwaliteit als zodanig. Het zicht op het laatste, de primaire opdracht van ROC Leiden wordt kortom lange tijd verminderd door het grote belang dat wordt gehecht aan het realiseren van de nieuwbouw. Het accent ligt op het belang van realisatie van de panden als zodanig. Dat leidt er tevens toe dat aan de financiële kant vooral de aandacht uitgaat naar de financiering van de nieuwbouw, eenvoudigweg omdat dat als eerste aan de orde is. De toename van complexiteit die daarmee gepaard gaat zorgt echter tevens voor onduidelijkheid over de juistheid van de aannames die ten grondslag worden gelegd aan de berekeningen van de toekomstige exploitatielasten. De oriëntatie op realisatie van de panden is dominant totdat het pand LMS in 2011 in gebruik wordt genomen. CvB-voorzitter Knigge moet constateren dat het pand niet voldoet aan datgene wat nodig is voor goed onderwijs. Hij ziet zich vervolgens genoodzaakt in het pand diverse aanpassingen door te voeren, zodat in het pand onderwijs gegeven kan worden.’ (Onderzoeksrapport p.76-77).

Met andere woorden: een schoolbestuurder mag tijd en energie steken in de nieuwbouw van schoolgebouwen, maar de tijd en aandacht die daarnaar uitgaat mag niet allesoverheersend zijn. Steeds moet aan de orde zijn dat alle keuzes die worden gemaakt in het belang zijn van het primaire proces, van de focus op de onderwijskwaliteit. De norm dat goed onderwijsbestuur focust op de kwaliteit van het onderwijs is leidend door het gehele rapport heen. Dit begint al in de eerste zin: ‘In het onderwijs gaat het om leerlingen en studenten, om de lessen die zij krijgen van hun docenten. Het bestuur, management en toezicht van de instelling zorgen er voor dat het onderwijs onder optimale omstandigheden wordt gegeven. Bijvoorbeeld in een goed schoolgebouw.’(Onderzoeksrapport p.5).

De onderzoekscommissie suggereert dat een goed onderwijsbestuur andere keuzes had gemaakt: niet voor deze omvangrijke nieuwbouw in deze complexe wijze van uitvoering. Een goed bestuur had gekozen voor een eenvoudigere huisvesting, zonder de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur voor het realiseren van gebouwdelen voor andere partijen en voor een simpelere organisatie van de uitvoering. Daarmee had het bestuur niet alleen grote problemen voorkomen, maar ook meer aandacht en geld kunnen besteden aan de kwaliteit van het onderwijs.

De door het CvB van het ROC Leiden overschreden norm komt in de buurt van ‘wanbeleid’. Althans, de onderzoekscommissie geeft aan dat het CvB transacties aanging die het doel van de rechtspersoon lijken te overschrijden (doeloverschrijding):‘De commissie is van mening dat het CvB buiten de statutaire doelstelling van het roc zou kunnen zijn getreden door het aangaan van overeenkomsten voor huisvesting die voor minstens 60% bestaat uit m2die niet bestemd zijn voor het verzorgen van middelbaar beroepsonderwijs.’ (Onderzoeksrapport p.89).

De interpretatie van de door de commissie gestelde norm door de commissie zelf is nogal ruim. De focus op de kwaliteit van het onderwijs als primaire focus van het bestuur gaat zover, dat de continuïteit van het onderwijs volgens de onderzoekscommissie belangrijker is dan de continuïteit van de instelling: ‘Men kan in deze zin ook stellen: het accent heeft primair gelegen op het zeker stellen van de continuïteit van deinstelling en in aanmerkelijk mindere mate op het zeker stellen van de continuïteit van hetonderwijs.’ (Onderzoeksrapport p.71). Deze interpretatie van de norm lijkt te conflicteren met de verantwoordelijkheid van een bestuurder jegens de rechtspersoon die door hem wordt bestuurd, zoals beschreven in het BW.

Goed bestuur handelt professioneel en ethisch verantwoord

Ook deze norm is een van de drie normen van goed bestuur die de onderzoekscommissie overneemt uit het rapport van de onderzoekscommissie-Amarantis. De commissie verwoordt het als volgt: ‘In de tweede plaats stelt de commissie dat de bestuurder professioneel en ethisch verantwoord dient te handelen. Hetgeen onder meer betekent: handelen op basis van eenduidige bevoegdheden en zorg dragen voor een goede voorbereiding en onderbouwing van besluiten, met andere woorden: zorgen voor ordentelijke besluitvorming.’ (Onderzoeksrapport p.74).

Het is interessant om te zien dat in de omschrijving van deze norm de term ‘ethisch verantwoord’ wordt gebruikt, die verder niet anders inhoudelijk wordt geladen dan de verantwoordelijkheid van het bestuur om te zorgen voor ordentelijke besluitvorming. De commissie kiest er niet voor om dit begrip verder in te vullen, iets wat andere onderzoekscommissies wel deden en in de literatuur ook gebeurt, onder andere in het debat over de noodzaak van een ‘moreel kompas’ bij bestuurders. Kennelijk is een besluitvorming die ordentelijk, procedureel correct verloopt ook een ethisch verantwoorde besluitvorming.

Op een paar plekken in het rapport vult de commissie deze norm verder in. Ze stelt bijvoorbeeld dat ‘goed bestuur’ zorg draagt voor doordachte besluiten: ‘Hoewel de omzetting van “bouwen voor 1” naar “bouwen voor 2 panden” tegen die achtergrond opportuun lijkt, wordt in die periode op bestuurlijk niveau niet expliciet stil gestaan bij de vraag of ROC Leiden de zware financiële en organisatorische last van het bouwen, ontwikkelen en beheren van de 2 panden wel kan dragen.’ (Onderzoeksrapport p.70).

De omschrijving van de door de onderzoekscommissie beschreven norm van professioneel handelen wordt ook ingevuld door te wijzen op het belang van ‘rolvastheid’. Een bestuur moet besturen, een toezichthouder moet toezicht houden, de Inspectie moet inspecteren. Het gaat mis als deze rollen door elkaar gaan lopen. Het rapport van de onderzoekscommissie spreekt over de schoenmaker die bij de eigen leest moet blijven. Aan het slot van het rapport trekt ze een aantal lessen, die onder andere betrekking hebben op deze rolvastheid:

De eerste les die de commissie uit dit onderzoek trekt is dat rolvastheid de basis is voor ‘good governance’ en een voorwaarde voor een productief samenspel en tegenspel tussen bestuur, toezicht, overheid en Inspectie en andere betrokkenen. Ten tweede, in samenhang hiermee, is en blijft het volgens de commissie een kernprincipe dat bestuurders en toezichthouders zich aan hun rol houden. Rolvastheid moet bij beide organen een belangrijk Leitmotiv zijn.’ (Onderzoeksrapport p.93).

Het belang van rolvastheid heeft ook betrekking op de interne toezichthouder: ‘De bestuurders besturen, de interne toezichthouders houden dat in het oog. Du moment dat besturen afdwalen van hun pad, bijvoorbeeld door grote projecten te gaan uitvoeren, is het aan de toezichthouders die beweging te keren. Niet door zelf te gaan besturen, maar door de juiste interventies te plegen zodat de organisatie weer wórdt bestuurd.’ (Onderzoeksrapport p.93).

De commissie koppelt het belang van rolvastheid ook aan de eerdergenoemde norm van het belang van een focus op de kwaliteit van onderwijs: ‘Dit principe van rolvastheid is in het geval van ROC Leiden onvoldoende in acht genomen en toegepast. Partijen moeten zich aan hun verantwoordelijkheid en rolverdeling houden. Zo is het aan instellingen om huisvesting te regelen voor hun ónderwijs, niet voor derde partijen die geen onderwijs verzorgen.’ (Onderzoeksrapport p.5). De norm van goed bestuur is hier: schoenmaker blijf bij je leest: zorg voor goed onderwijs. De commissie laakt in dit verband de keuze van het bestuur van het ROC Leiden om voor andere partijen huisvesting te realiseren: ‘Onder rolvastheid verstaat de commissie voorts, dat onderwijsorganisaties zich aan hun opdracht houden. Het gezegde “schoenmaker, blijf bij je leest” geldt ook, of misschien wel: juist, voor organisaties met een maatschappelijke opdracht. Scholen moeten geen supermarkten of parkeergarages bouwen, laat staan leningen aangaan om dat mogelijk te maken.’ (Onderzoeksrapport p.93).

Goed bestuur draagt zorg voor evenwichtige tegenspraak

Dit is een derde norm van goed bestuur die de onderzoekscommissie overneemt uit het rapport van de onderzoekscommissie-Amarantis: ‘Het derde uitgangspunt dat de Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis expliciet benoemt is het initiëren van evenwichtige tegenspraak.’ (Onderzoeksrapport p.74). De commissie werkt dit uit door te stellen dat de richtlijnen rond governance en het organiseren van ‘countervailing powers’ worden uitgevoerd en dat de accountant zijn rol toekomstgericht invult. De invulling van deze ‘evenwichtige tegenspraak’ moet onder andere plaatsvinden door de nodige kritische afstand te realiseren tussen de RvT en het CvB: ‘De bestuursvoorzitter en de voorzitter van het CvB werkten nauw samen aan de realisatie van de nieuwbouw. Het bestuur vervulde in deze periode – ook al werd het in terminologie wel als ‘RvT’ aangeduid – niet de functie van kritisch interne toezichthouder.’ (Onderzoeksrapport p.77).

Een goede bestuurder organiseert kritische reflectie om zich heen. Het CvB moet dan ook niet alleen adviseurs kiezen die goed in het pulletje vallen: ‘De commissie merkt daarbij op dat de betreffende adviseurs naar alle waarschijnlijkheid ook door de CvB-voorzitter op de eigenschap “in staat tot hechte samenwerking” zijn geselecteerd.Kenmerkend vindt de commissie het gegeven dat de samenwerking tussen de voorzitter en de heer Konickx, op het moment dat laatst genoemde zich in het najaar van 2007 kritischer uit over de onderhandelingen met Green, minder intensief wordt en uiteindelijk in de loop van 2008 feitelijk wordt beëindigd. De commissie is van mening dat het CvB te weinig scherp is geweest op de competenties die nodig zijn, zowel bij zichzelf, als bij relevante adviseurs als in de organisatie in het algemeen, om een nieuwbouwproject van deze omvang aan te kunnen gaan.’ (Onderzoeksrapport p.78).

Een goed bestuur bevordert evenwichtige tegenspraak en werkt die zeker niet tegen: ‘Gelet op het voorgaande moge het duidelijk zijn dat de commissie moet constateren dat het CvB in het besluitvormingsproces evenwichtige tegenspraak heeft afgehouden, zo niet heeft ontmoedigd, en deze in ieder geval niet actief heeft georganiseerd op zodanige wijze dat deze ook effectief heeft kunnen zijn.’ (Onderzoeksrapport p.83).

De noodzakelijke tegenspraak moet ook uit de organisatie zelf komen: ‘De commissie heeft voorts geen signalen aangetroffen dat in de interne organisatie zich gedurende het traject enige kritische massa organiseerde ten opzichte van de nieuwbouwplannen, bijvoorbeeld onder het (midden)management.’ (Onderzoeksrapport p.84).

Polarisaties en/of personele conflicten over de nieuwbouw heeft de commissie niet aangetroffen. De commissie acht dit opmerkelijk. Primair is het de verantwoordelijkheid van een CvB om zorg te dragen voor evenwicht en kritisch vermogen. Zij acht het echter óók de verantwoordelijkheid van professionals werkzaam in het onderwijs om indien nodig tegenkracht te organiseren en zich uit te spreken. Dat is in deze casus echter niet gebeurd.’ (Onderzoeksrapport p.84).

Goed bestuur draagt zorg voor een verantwoorde bedrijfsvoering & organisatie en een ordentelijke besluitvorming

Voor een vierde norm put de commissie niet uit het normenkader dat de commissie-Amarantis hanteerde maar uit een normenkader dat in 2013 was vastgesteld voor ordentelijk financieel beheer in de semipublieke sector. De onderzoekscommissie geeft aan dat hiervoor een aantal uitgangspunten gelden. Deze hanteert de onderzoekscommissie ook als norm: de instelling zorgt voor:

  • adequate administratieve systemen en processen, zodat er doorlopend monitoring en auditing op streefwaarden kan plaatsvinden
  • sluitende meerjarenbegrotingen
  • risicomanagement
  • transparantie over misbruik en oneigenlijk gebruik en in de verantwoording (Onderzoeksrapport p.75).
Dit betekent dat een ‘goede bestuurder’ bij ingrijpende besluiten steeds een afweging maakt tussen alternatieven en dat deze wordt geacht steeds oog te hebben voor risico’s. De onderzoekscommissie heeft dit bij het ROC Leiden niet waargenomen: ‘De commissie heeft niet waargenomen dat de gekozen uitgangspunten en vervolgens het te realiseren eindplaatje in de jaren 2001-2005 afdoende zijn bediscussieerd aan de hand van alternatieve scenario’s, onafhankelijke second opinions en risico-analyse. Dit is mede ingegeven geweest doordat in de voorbereidingsfase een vrij hechte samenwerking is ontstaan tussen de voorzitter van het CvB en enkele extern adviseurs.’ (Onderzoeksrapport p.78).

Het bestuur heeft niet alleen onvoldoende aandacht gehad voor mogelijke risico’s, maar heeft volgens de commissie ook onverantwoorde risico’s genomen door verplichtingen aan te gaan die ze naar verwachting niet had kunnen nakomen.

Goed bestuur is niet alleen de juiste scenario’s afwegen en oog hebben voor risico’s. Een goed bestuurder heeft oog voor signalen, hij moet ‘goed kijken’: ‘De combinatie van exponentiële complexiteitstoename, focus op uitvoering en het beperkt houden van de kring van betrokkenen heeft naar de mening van de commissie bestuur en toezicht verblind voor de risico’s.’(Onderzoeksrapport p.71). Een bestuurder moet zich niet alleen richten op het hier en nu, maar ook op de consequenties voor de toekomst. Een goede bestuurder schuift nooit de consequenties van gemaakte keuzes door naar de toekomst: ‘De commissie is van mening dat de besluitvorming door het CvB in de periode 2001-2011niet ordentelijk is verlopen. Belangrijke voorgenomen besluiten zijn niet kritisch, door onafhankelijke derden, bekeken. Er is te weinig oog geweest voor hetgeen nodig is om een project van deze ambitie en omvang succesvol te kunnen realiseren. In het omvangrijke project zijn voorts diverse besluiten níet genomen, maar naar voren geschoven in de tijd; dit heeft vele open einden en risico’s opgeleverd voor het roc.’ (Onderzoeksrapport p.78).

Een ‘goed bestuur’ is niet blind voor signalen. Een goed bestuur negeert deze niet, maar acteert op basis daarvan. En er waren volgens de onderzoekscommissie genoeg signalen die, als ze niet zouden zijn genegeerd, het verhaal van het ROC Leiden anders zouden hadden doen eindigen. Zoals de onduidelijkheid of de Rijn-Gouwelijn er überhaupt zou komen, de stroef verlopende gesprekken met de gemeente over de inhuizing van het Da Vinci-college, het gebrek aan animo bij aannemers om in te stappen op de perceelsgewijze aanbesteding, het gebrek aan belangstelling bij beleggers voor het investeren in de niet-onderwijs vierkante meters van beide panden en dat de verhuurcontracten van de niet-onderwijs vierkante meters, in het bijzonder die van het pand CS, steeds maar niet werden ondertekend (Onderzoeksrapport p.72).

De commissie concludeert dat het anders had kunnen lopen bij het ROC Leiden als het CvB gewoon goed had bestuurd. Op meerdere punten had het andere keuzes kunnen maken en moeten maken. Het realiseren van de nieuwbouw was door de door het bestuur gemaakte keuzes alleen er maar complexer op geworden. Alle risico’s kwamen bij het ROC Leiden terecht. De commissie heeft er moeite mee deze grote risico’s als ‘noodzakelijk’ en ‘te rechtvaardigen’ te bestempelen:

Het CvB heeft naar de mening van de commissie voorts te lichtvaardig gehandeld als het gaat om het financieren van beide panden. Zo is de terugkoopplicht van het pand LMS aanvaard zonder dat daar een gedegen onderbouwing en analyse van de doorwerking in de exploitatie van de instelling aan ten grondslag heeft gelegen. Niet nagegaan is hoe (on)gebruikelijk de constructie is en of de argumenten om het wél te doen van zodanig gewicht waren dat de (risicovolle) constructie toch kon worden aangegaan? Het CvB heeft vervolgens duidelijke signalen dat de constructie door de terugkoopplicht na oplevering van het pand niet meer aangemerkt zou worden als operational lease, maar als financial lease, genegeerd.’ (Onderzoeksrapport p.90). Doordat het CvB beslissingen nam waarvan de consequenties of te vergaand of onvoorzienbaar waren, waren die besluiten ondeugdelijk voorbereid.

Goed bestuur handelt als een ‘redelijk handelend bestuurder’

Een vijfde norm die de commissie als kader voor het beoordelen van bestuurlijk handelen stelt is ontleend aan de verplichtingen die de bestuurder heeft ten opzichte van de rechtspersoon die hij bestuurt, zoals verwoord in artikel 9 lid BW: ‘Het artikel stelt dat de bestuurder tegenover de rechtspersoon gehouden is tot een behoorlijke vervulling van zijn bestuurstaak, hetgeen voortvloeit uit zijn benoeming. Een bestuurder die dit niet doet, is op grond van het artikel hoofdelijk aansprakelijk tegenover de rechtspersoon, tenzij hem of haar geen ernstig verwijt kan worden gemaakt. In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat een bestuurder tekort schiet als hij onder gegeven omstandigheden niet datgene doet wat van een “redelijk handelend bestuurder” mag worden verwacht. Dit wordt ook wel het maatman-criterium genoemd.’ (Onderzoeksrapport p.86).

De onderzoekscommissie moet de vraag beantwoorden of het bestuur van het ROC Leiden ‘ernstig verwijtbaar’ heeft gehandeld. Dit kan onder meer aan de orde zijn als er sprake is van:

  • handelingen die in strijd zijn met statutaire of wettelijke bepalingen of andere regels van publieke aard die de rechtspersoon beogen te beschermen:
  • het nemen van onnodige en niet te rechtvaardigen risico’s:
  • het aangaan van verplichtingen die de rechtspersoon naar redelijke verwachting niet zal kunnen nakomen; of
  • het nemen van beslissingen met verregaande of onoverzienbare (financiële) consequenties zonder deugdelijke voorbereiding (Onderzoeksrapport p.90).
De conclusie van de onderzoekscommissie luidt dat er sprake is van gerede twijfel over een behoorlijke taakvervulling door de bestuurders, met name in de periode 2006-2011. Het gaat hierbij om doeloverschrijding, onverantwoorde risico’s en ondeugdelijke voorbereiding van besluiten (Onderzoeksrapport p.89-90).

Goed bestuur zorgt voor ‘de juiste persoon op de juiste plek’

De onderzoekscommissie besluit haar rapport met een aantal lessen die uit de casus-ROC Leiden kunnen worden getrokken. De eerste gaat over het belang van rolvastheid.

De tweede les luidt als volgt: ‘De tweede lesligt volgens de commissie in de zorg voor de juiste deskundigheid en expertise, vooral als het gaat om grote projecten in onderwijsorganisaties. Mét de juiste man of vrouw op de juiste bestuurlijke en toezichthoudende plaats lopen scholen, dus: leerlingen en studenten, minder risico. Het is aan toezichthouders, intern en extern, om daar voor te zorgen.’ (Onderzoeksrapport p.5). Het ligt voor de hand dat de RvT bij de werving van een nieuwe bestuurder zoekt naar ‘de juiste man op de juiste plek’. De commissie gaat hier verder in: ook bestuurders die nog in hun reguliere benoemingstermijn zitten, moeten zich voortdurend afvragen of ze nog op de juiste plek zitten. Als de primaire opgave niet gericht is op de verhoging van de onderwijskwaliteit maar op het financieel op orde brengen van de organisatie, en als de bestuurder meer verstand heeft van kwaliteit van onderwijs dan van financiën, dan zal de bestuurder zelf de keuze moeten maken om te vertrekken:

De commissie schat in dat het kansrijker was geweest als RvT én CvB-voorzitter in de eerste helft van 2012 in gezamenlijkheid tot de conclusie waren gekomen dat de voorzitter – gelet ook op zijn sterke onderwijsinhoudelijke profiel, waarop hij door de RvT bewust was aangetrokken – wellicht niet de eerst aangewezen persoon was om de grote financiële problemen waarin de organisatie bleek te verkeren, het hoofd te bieden. Tegelijkertijd constateert zij dat de CvB-voorzitter zeker het nodige heeft gedaan om het probleem te verhelpen, maar dat hij daarin – mede gegeven de omstandigheden – niet effectief is geweest.’ (Onderzoeksrapport p.79).

De verantwoordelijkheid van toezichthouders om competente bestuurders te selecteren is groot: ‘Het moeten vóór alles competente bestuurders zijn, die voeling hebben en houden met het primaire proces van het onderwijs geven. In geval van grote projecten moeten zij in staat zijn om deze te overzien én deze dusdanig te organiseren dat de uitvoering adequaat plaatsvindt, hetgeen ook inhoudt: het behouden van een zekere afstand tot die projectmatige uitvoering. Bestuurders moeten besturen, niet uitvoeren. Het is vooraleerst en met name aan de interne toezichthouders om te bewaken, in hun rol als werkgever, dat de bestuurders de juiste mensen op de juiste plaats zijn en dat zij vooral doen waarvoor zij zijn aangesteld: besturen. Dit impliceert dat óók de interne toezichthouders geëquipeerd moeten zijn voor hun taak.’ (Onderzoeksrapport p.93).

Redelijk handelende professional

De ‘redelijk handelende bestuurder’ handelt zoals een goed bestuurder gemiddeld genomen in een bepaalde branche zou handelen. Het is de redelijk handelende professional die in dit proefschrift geldt als beoordelingscriterium voor de vraag hoe de onderzoekscommissie het normatieve criterium invult.

Hiervoor is een beeld nodig van een dergelijke bestuurder, als toetssteen voor het handelen van de bestuurders van het ROC Leiden. De onderzoekscommissie kreeg de opdracht mee om hier specifiek naar te kijken. Ze beoordeelt het handelen van het CvB op basis van het beoordelen van mogelijke doeloverschrijding, het nemen van onverantwoorde risico’s en de ondeugdelijke voorbereiding van besluiten. De onderzoekscommissie beoordeelt of in de onderhavige casus sprake is van dergelijke verwijtbare feiten. Ze gaat niet actief op zoek naar andere casussen, vanuit de vraag of er op basis van ervaringsgegevens elders een invulling is te vinden van de norm van de ‘redelijk handelende bestuurder’. De commissie stelt vast dat verschillende door de commissie gehanteerde normen zijn overschreden, maar ze reflecteert niet op de vraag of een andere bestuurder in een vergelijkbare positie nadrukkelijk anders zou hebben gehandeld. De onderzoekscommissie hanteert dus wel een expliciet normatief kader, maar beantwoordt niet de vraag wat redelijkerwijze van een bestuurder in deze situatie verwacht had mogen worden.