Onafhankelijkheidscriterium


Onafhankelijkheidscriterium

Het onafhankelijkheidscriterium beoordeelt de positionering van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie is qua positionering geloofwaardig als er sprake is van een onafhankelijke onderzoeksommissie. Er is dan geen sprake van een gezagsrelatie tussen opdrachtgever en de onderzoekscommissie, de commissie bestaat uit deskundige en onafhankelijke leden, de onderzoekscommissie heeft toegang tot alle relevante informatie, past hoor en wederhoor toe en maakt het onderzoeksrapport openbaar.
In onderstaande tabel is aangegeven hoe het onafhankelijkheidcriterium is beoordeeld:

Tabel beoordelingskader onafhankelijkheidscriterium 

 
Voorwaarden onafhankelijkheidCriteriumOnderzoeksvraag
 
Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatieIs de onafhankelijke positionering ten opzichte van de opdrachtgever in voldoende mate geborgd?
 Deskundigheid ledenZijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?
 Toegang tot alle relevante informatieHeeft de onderzoekscommissie feitelijk toegang tot alle relevante informatie?
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoorWordt hoor en wederhoor toegepast op een wijze die maakt dat de onderzoekscommissie alle relevante aspecten vanuit verschillende perspectieven beoordeelt?
Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie van onderzoekWordt het onderzoeksrapport gepubliceerd op een wijze die maakt dat iedereen toegang heeft tot het rapport?

In de casus Amarantis geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat geen sprake is van een onafhankelijke positionering van de onderzoekscommissie.

In onderstaande tabel is samengevat op welke wijze dit oordeel tot stand is gekomen. Vervolgens wordt per aspect aangegeven op basis van welke argumentatie, gebaseerd op het onderzoeksrapport, deze conclusie is getrokken.

 
Voorwaarden onafhankelijkheidCriteriumOordeel 
Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatie

Deskundigheid leden
Toegang tot alle relevante informatie
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoor
Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie van onderzoek
 
De onderbouwing van dit oordeel is als volgt:

Onafhankelijke positionering

De onderstaande drie vragen dienen beantwoord te worden om de mate van onafhankelijkheid van een onderzoekscommissie vast te stellen:

  1. Is de onafhankelijke positionering ten opzichte van de opdrachtgever in voldoende mate geborgd?
  2. Zijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?
  3. Heeft de onderzoekscommissie feitelijk toegang tot alle relevante informatie?

1. Gezagsrelatie opdrachtgever met onderzoekscommissie

De onderzoekscommissie is eind mei 2012 ingesteld door de minister van OCW. Voordat de samenstelling van de onderzoekscommissie en de opdrachtomschrijving is gepubliceerd, voerde de minister hierover overleg met de Ministerraad.
De naam van de commissie luidt: ‘Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis’. ‘De minister geeft in het instellingsbesluit aan dat de hoofdtaak van de commissie is gelegen op het terrein van “factfinding”: feiten en omstandigheden onderzoeken en in kaart brengen/nagaan hoe de problematiek is ontstaan. De bedoeling is dat de commissie de rollen en bevoegdheden van de diverse betrokken partijen tegen het licht houdt en vervolgens aanbevelingen doet om te voorkomen dat ook andere onderwijsinstellingen financieel in de problemen komen.’ ‘Het instellingsbesluit vermeldt dat de commissie haar werkzaamheden in onafhankelijkheid verricht zonder last of ruggespraak.’ (Onderzoeksrapport p.8).

De precieze opdrachtformulering van de commissie luidt als volgt:

  1. ‘Onderzoek te doen naar de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot of hebben bijgedragen aan het ontstaan van de financiële problematiek van de Amarantis Onderwijsgroep zoals die in de loop van 2012 is gebleken of nog zal blijken;
  2. in kaart te brengen welke financiële beslissingen, investeringsbeslissingen of andere bestuurs-beslissingen tot de financiële problematiek hebben geleid en op welke wijze deze beslissingen tot stand zijn gekomen;
  3. na te gaan op welke wijze de interne toezichthouder van de onder de Amarantis Onderwijsgroep ressorterende scholen en instellingen betrokken is geweest bij de onder b bedoelde beslissingen;
  4. de handelwijze en bevoegdheidsuitoefening na te gaan van (de betrokken) externe actoren, waaronder de instellingsaccountant, de Inspectie van het onderwijs en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap;
  5. aanbevelingen te doen, gebaseerd op het onderzoeksmateriaal, over maatregelen die kunnen bijdragen aan het voorkomen van financiële problematiek bij andere instellingen in de mbo-sector of scholen in het voortgezet onderwijs.’ (Onderzoeksrapport p.9)
De opdrachtomschrijving van de onderzoekscommissie kenmerkt zich door de behoefte aan feitelijkheid. Wat is er precies gebeurd? De duiding die de minister meegeeft over het ontstaan van de problematiek is dat het primair gaat om financiële problemen. Dit komt ook terug in de naamgeving van de commissie. In die zin wordt er niet op voorhand een frame gekozen van ‘bestuurlijke problematiek’ of ‘governance-problematiek’.

De opdracht van de commissie is gericht op het achteruitkijken, wat is er feitelijk gebeurd, en op het leren voor de toekomst. Het ‘leer-deel’ is vervat in de opdracht om te komen tot aanbevelingen. Verder valt op dat de opdracht behoorlijk ‘open’ is geformuleerd. De formulering geeft de commissie veel ruimte om een eigen invulling te geven aan de opdracht.

De minister geeft een externe onderzoekscommissie opdracht om ook de handelswijze van haar eigen ministerie en de onder haar verantwoordelijkheid ressorterende Inspectie te onderzoeken.

Er is er sprake van een gezagsrelatie tussen de minister en de onderzoekscommissie, omdat de minister de onderzoekscommissie heeft ingesteld en omdat de onderzoekscommissie aan de minister rapporteert. De Tweede Kamer spreekt uit een debat met de Minister te willen voeren over het onderzoeksrapport. Dat maakt de Minister als opdrachtgever ook tegelijkertijd belanghebbende bij de uitkomst van het rapport, dat voor de Minister jegens de Tweede Kamer verdedigbaar moet zijn.Tegelijkertijd spreekt het instellingsbesluit uit dat de onderzoekscommissie haar werkzaamheden onafhankelijk en zonder last of ruggespraak verricht (Onderzoeksrapport p.95, Instellingsbesluit artikel 7).Ook geeft de minister de onderzoekscommissie de opdracht om het handelen van de Onderwijsinspectie en het ministerie van OCW zelf na te gaan. De minister geeft nadrukkelijk de opdracht om allebetrokken actoren in het onderzoek te betrekken, ook die actoren waar zij primair politieke verantwoordelijkheid voor draagt (zie opdrachtformulering onder d).

Is er sprake van een gezagsrelatie tussen de opdrachtgever en de onderzoekscommissie? De open opdracht en de daarmee gepaard gaande ruimte om als onderzoekscommissie zelf de het onderzoek verder in te richten maakt dat die relatie tussen opdrachtgever en onderzoekscommissie de onafhankelijke positionering niet in de weg staat. Ook het feit dat Inspectie en Ministerie object van onderzoek vormen geeft aan dat de onderzoekscommissie zich ook richt op het domein waar de Minister zelf rechtstreeks voor verantwoordelijk is. Tegelijkertijd maakt de keuze om het onderzoek vooral te laten gaan over de ‘financiële problematiek’ een sturende indruk. Het oordeel dat sprake is van een volledig onafhankelijke positionering kan niet worden getrokken, hoewel er wel elementen van onafhankelijke positionering waarneembaar zijn.

2. Deskundigheid leden onderzoekscommissie

Zijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?

De onderzoekscommissie bestaat uit drie personen. Martin van Rijn treedt op als voorzitter. Hij is voormalig topambtenaar van het ministerie van VWS. Hij heeft leidinggegeven aan het werk van de onderzoekscommissie. Hij bracht het rapport van ‘zijn’ commissie echter niet zelf naar buiten, omdat hij op het moment van publiceren – 3 december 2012 – reeds 4 weken werkzaam was als staatssecretaris langdurige zorg. Op het moment dat hij door de minister werd aangezocht als voorzitter van de commissie was Van Rijn werkzaam als bestuursvoorzitter van pensioenuitvoeringsorganisatie PGGM te Zeist. Hij heeft het profiel van een onafhankelijk denkend persoon, die de ambtelijke organisatie goed kent en ook goed op de hoogte is van de wijze waarop er vanuit het Rijk inhoud wordt gegeven aan zijn relatie met maatschappelijke organisaties. Martin van Rijn was lid van de PvdA. CDA-minister Van Bijsterveldt koos er bewust voor om een voorzitter aan te stellen die nadrukkelijk een andere ‘politieke kleur’ had dan zijzelf. De PvdA maakte op het moment van de start van de onderzoekscommissie geen deel uit van het kabinet.

De commissie bestaat verder uit twee leden, van wie mevrouw M.F.A. de Wit-Romans, locoburgemeester en wethouder Economie, werk en onderwijs in de gemeente Heerlen, die ook een duidelijk andere partijpolitieke achtergrond had dan de minister: zij is lid van de SP. Het derde lid van de onderzoekscommissie is de heer H. van Moorsel RA MPM, partner bij De Galan Groep.

Het secretariaat van de commissie bestond uit de heer mr. A.Th.G.M. de Lange (secretaris) en mevrouw dr. R. van Schoonhoven (adjunct-secretaris). De heer De Lange is ambtenaar bij het ministerie van OCW.

De leden van de onderzoekscommissie hebben geen van allen relevante bestuurlijke ervaring in de sector vo, dan wel in het mbo.

De commissie kent wel veel deskundigheid op het domein van het openbaar bestuur, zowel qua functioneren van de rijksoverheid als ook van de gemeentelijke overheid. Voorzitter Van Rijn kan als zeer deskundig worden gekenschetst, zover het gaat over het functioneren van het ‘stelsel’ en de relatie overheid versus maatschappelijke organisaties. De combinatie van de consultancy-achtergrond van Van Moorsel en de ervaring van de wetenschapper Van Schoonhoven als onderdeel van het secretariaat maakt dat er de nodige ervaring in en rond de commissie aanwezig is met het verrichten van onafhankelijk onderzoek.

Precair is de rol van De Lange als ambtelijk secretaris. Hij is geen lid van de commissie, maar is als ondersteuner uiteraard wel invloedrijk. Zijn rol is precair omdat hij werkzaam is bij het ministerie van OCW, het ministerie dat zelf onderwerp is van onderzoek door de commissie. De Lange is deel van een commissie die zijn eigen ministerie onderzoekt. Dat kan ‘schuren’ met de onafhankelijkheid van de commissie. Bij de samenstelling van het secretariaat is dit onderwerp nadrukkelijk aan de orde geweest. De minister koos uiteindelijk voor deze constructie omdat het zeer wenselijk werd geacht iemand met kennis van het ministerie in het secretariaat te positioneren. Dit werd als gemakkelijk gezien met het oog op toegang tot relevante informatie, als ook qua duiding van de informatie. Om te borgen dat De Lange ook echt zo onafhankelijk mogelijk kon functioneren werd in het Instellingsbesluit opgenomen: ‘Indien ambtenaren, in dienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, tot secretaris of medewerker worden benoemd, zijn zij tegenover anderen dan de commissie verplicht tot geheimhouding van hetgeen hen in het verband van de werkzaamheden van de commissie bekend is geworden’[1].

Het oordeel dat sprake is van in voldoende mate aanwezige deskundigheid kan niet worden getrokken. De betrokkenheid van een secretaris van het Ministerie dat ook onderwerp is van onderzoek maakt dat de onderzoekscommissie qua onafhankelijkheid de ‘schijn tegen’ heeft. Ook is niet voldaan aan het criterium dat in een onderzoekscommissie voldoende kennis over het doen en laten van de onderzochte maatschappelijke organisatie, te weten het aanbieden van Voortgezet Onderwijs en MBO-onderwijs, aanwezig moet zijn. Hoewel op onderdelen de noodzakelijke deskundigheid in de onderzoekscommissie is vertegenwoordigd, geldt dat niet voor alle aspecten.

[1] Instellingsbesluit artikel 5 lid 7.

3. Toegang tot alle relevante informatie

De opdracht aan de onderzoekscommissie werd in mei 2012 door de minister verstrekt. Gedurende de eerste maanden van 2012 was er in de media en in de politiek veel aandacht voor Amarantis. Marcel Wintels was als interim-bestuurder druk doende om Amarantis op te knippen in 5 afzonderlijke eenheden. Eind april 2012 werd duidelijk dat dit zijn beslag zou krijgen en dat daarmee de continuïteit van het onderwijs aan 30.000 leerlingen was gegarandeerd. De uitkomsten van de onderzoekscommissie zouden daarmee geen effect hebben op de toekomst van Amarantis: daarvoor was de ‘pap inmiddels gestort’. Vanuit dat perspectief gezien was er dan ook geen reden om op zeer korte termijn met resultaten te komen: er was geen grote haast meer om de resultaten op te leveren. Er was dan ook voldoende tijd beschikbaar om het onderzoek zorgvuldig uit te voeren.

De onderzoekscommissie stelde een protocol vast (nader vastgestelde versie van 11 september 2012, opgenomen als bijlage in het definitieve rapport), waarin precies was opgenomen op welke wijze het onderzoek was opgezet en hoe de benodigde informatie was vergaard. De commissie koos ervoor om zelf de benodigde informatie te vergaren bij het ministerie van OCW en bij Amarantis, maar ook om een tweetal deelonderzoeken te laten verrichten. Het accountantsbureau Ernst & Young deed onderzoek naar het ‘verticaal intern toezicht’ en de bestuurskundigen van de NSOB deden onderzoek naar het functioneren van het ‘verticaal extern toezicht’. Zowel Ernst & Young als NSOB had een rapportage opgesteld die onderdeel werd van het definitieve rapport van de onderzoekscommissie.

Bij het instellen van de commissie had de minister al in het instellingsbesluit vastgelegd dat de commissie gebruik kon maken van de bevoegdheden die vastliggen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om als toezichthouder op te treden (Instellingsbesluit 30 mei 2012, Staatscourant, artikel 5.11 Awb en Titel 5.2 Awb). Dit maakte dat de commissie informatie kon vorderen. Deze bevoegdheid gaf de commissie een stevige positie om informatie te verkrijgen. In het genoemde instellingsbesluit was overigens ook expliciet opgenomen dat de commissie de werkzaamheden zou verrichten zonder last of ruggespraak. In het onderzoeksprotocol was specifiek geregeld dat de Amarantis Onderwijsgroep alle relevante informatie ter beschikking moest stellen (Onderzoeksprotocol artikel 3 en 4). De minister had de bevoegdheden die volgens de wet toebehoren aan de minister, bijvoorbeeld een nader onderzoek naar de financiële positie van de instelling, overgeheveld naar de commissie. In het Instellingsbesluit was verder geregeld dat de commissie voor haar werkzaamheden een beroep kon doen op alle kennis die in welke vorm dan ook op het ministerie van OCW aanwezig was betreffende haar werkterrein. Het ministerie zou ervoor zorgen dat deze informatie beschikbaar zou komen (Instellingsbesluit, artikel 7.2).

De commissie had een sterke positie om alle relevante informatie die ze nodig had voor het uitvoeren van haar onderzoek ook daadwerkelijk te verkrijgen.

Onafhankelijke oordeelsvorming: afspraken over toepassen ‘hoor en wederhoor’

In het onderzoeksprotocol is geregeld op welke wijze de commissie haar onderzoek wil inrichten: eerst worden de relevante deelonderzoeken afgerond, daarna stelt de commissie een ‘waarderingskader’ vast op grond waarvan ze de feiten en bevindingen kan duiden, daarna worden er een aantal interviews afgenomen. Hiervan wordt een verslag gemaakt waar de geïnterviewden op kunnen reageren en daarna stelt de commissie het eindrapport vast. In het onderzoeksprotocol is opgenomen dat passages in de tekst niet herleidbaar zijn tot personen met wie de commissie heeft gesproken, met uitzondering van bestuurders c.q. oud-bestuurders, toezichthouders c.q. oud-toezichthouders en bewindspersonen. Er is geen specifieke regeling opgenomen over de vraag of de standpunten van deze (voormalig) bestuurders en toezichthouders ook expliciet in de tekst opgenomen kunnen worden. Feitelijk is er wel in enige mate sprake geweest van hoor en wederhoor. Dit is opgenomen in de inleiding van het onderzoeksrapport: ‘Het concept-rapport is in de tweede en derde week van november in het kader van hoor en wederhoor voorgelegd aan enkele direct betrokkenen.’ (Onderzoeksrapport p.11) Uit voetnoten in het rapport (bijvoorbeeld p.36 voetnoot 126 en p.41, voetnoot 157) blijkt dat de betrokkenen ook werkelijk in de gelegenheid zijn gesteld om schriftelijk op het concept-rapport te reageren. Deze reacties zijn echter niet integraal opgenomen in het onderzoeksrapport. Betrokkenen (gesprek Bert Molenkamp, maart 2020) geven aan dat het beeld van ‘hoor en wederhoor’ waarin de opvattingen van betrokkenen evenwichtig worden gewogen niet wordt herkend. Het doel van ‘hoor en wederhoor’ is het voorkomen van een tunnelvisie en het recht doen aan de opvattingen van alle betrokkenen. Dit vergt een weergave en een reactie op input van personen die zijn gehoord door de onderzoekscommissie. Dit is niet aangetoond in het onderzoeksrapport.

Onafhankelijkheid in beeldvorming: afspraken over openbaarmaking rapport

In het Instellingsbesluit is opgenomen dat het rapport wordt aangeboden aan de minister:

‘Rapporten, notities, verslagen en andere producten die door of namens de Commissie worden vervaardigd, worden niet door de Commissie openbaar gemaakt, maar uitsluitend aan de minister uitgebracht. De Commissie verstrekt tot het publiceren van haar eindrapport geen informatie over het onderzoek en de resultaten daarvan.’ (Artikel 12 Instellingsbesluit).

Kennelijk is de achtergrond van deze bepaling dat de minister als opdrachtgever van het onderzoek zelf kan bepalen wanneer en op welke wijze het onderzoeksrapport naar buiten wordt gebracht. Het liep anders. Toen het rapport van de onderzoekscommissie was gelekt via een bericht in de Volkskrant op 1 december 2012, meldde minister Bussemaker in Nieuwsuur dat ze het rapport nog niet had gelezen. Het zou de maandag na de uitzending, op 3 december 2012, aan haar worden aangeboden. Dit gebeurde in een openbare bijeenkomst. Het rapport was op dat moment voor iedereen ‘openbaar’.

Blijkens de uitlatingen van minister Van Bijsterveldt in de gesprekken met de Tweede Kamer was het steeds de bedoeling dat ze het rapport na ontvangst onmiddellijk naar de Tweede Kamer zou sturen.[1]

[1] Algemeen Overleg 11 april 2012, 31524 nr 132.