Onafhankelijkheidscriterium


Onafhankelijkheidscriterium 

Het onafhankelijkheidscriterium beoordeelt de positionering van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie is qua positionering geloofwaardig als er sprake is van een onafhankelijke onderzoeksommissie. Er is dan geen sprake van een gezagsrelatie tussen opdrachtgever en de onderzoekscommissie, de commissie bestaat uit deskundige en onafhankelijke leden, de onderzoekscommissie heeft toegang tot alle relevante informatie, past hoor en wederhoor toe en maakt het onderzoeksrapport openbaar.

In onderstaande tabel is aangegeven hoe het onafhankelijkheidcriterium is beoordeeld:

Tabel beoordelingskader onafhankelijkheidscriterium 

Voorwaarden onafhankelijkheidCriteriumOnderzoeksvraag
 
Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatieIs de onafhankelijke positionering ten opzichte van de opdrachtgever in voldoende mate geborgd?
 Deskundigheid ledenZijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?
 Toegang tot alle relevante informatieHeeft de onderzoekscommissie feitelijk toegang tot alle relevante informatie?
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoorWordt hoor en wederhoor toegepast op een wijze die maakt dat de onderzoekscommissie alle relevante aspecten vanuit verschillende perspectieven beoordeelt?
Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie van onderzoekWordt het onderzoeksrapport gepubliceerd op een wijze die maakt dat iedereen toegang heeft tot het rapport?

In de casus ROC Leiden geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat geen sprake is van een onafhankelijke positionering van de onderzoekscommissie.

In onderstaande tabel is samengevat op welke wijze dit oordeel tot stand is gekomen. Vervolgens wordt per aspect aangegeven op basis van welke argumentatie, gebaseerd op het onderzoeksrapport, deze conclusie is getrokken.

 
Voorwaarden onafhankelijkheidCriteriumOordeel 
Onafhankelijke positioneringGeen gezagsrelatie

Deskundigheid leden
Toegang tot alle relevante informatie
Onafhankelijke oordeelsvormingHoor en wederhoor
Onafhankelijkheid in beeldvormingPublicatie van onderzoek

De onderbouwing van dit oordeel is als volgt:

De onderstaande drie vragen dienen beantwoord te worden om de mate van onafhankelijkheid van een onderzoekscommissie vast te stellen:

  1. Is de onafhankelijke positionering ten opzichte van de opdrachtgever in voldoende mate geborgd?
  2. Zijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?
  3. Heeft de onderzoekscommissie feitelijk toegang tot alle relevante informatie?

1. Gezagsrelatie opdrachtgever met onderzoekscommissie

De onderzoekscommissie werd in april 2015 ingesteld door de minister van OCW. De naam van de commissie luidt ‘Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden’.

De precieze opdrachtformulering van de commissie luidt als volgt:

‘De Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden wordt in april 2015 ingesteld. De onafhankelijke commissie heeft tot taak: 

A. zich een oordeel te vormen over de besluitvorming rond de huisvesting die geleid heeft tot de financiële situatie waarin het ROC Leiden zich in 2015 bevindt, waarbij in het bijzonder aandacht is voor: 
  1. de wijze waarop het college van bestuur lange termijn risico’s van beslissingen met betrekking tot de huisvesting heeft gewogen; 
  2. hoe het intern toezicht heeft gefunctioneerd rond deze beslissingen; en 
  3. wat de rol is geweest van externe adviseursbij de besluitvorming;
B. in het licht van het oordeel, bedoeld onder a:
  1. na te gaan hoe het handelen van de opeenvolgende leden van het college van bestuur zich verhoudt tot de juridische verplichting van bestuurders tot een behoorlijke vervulling van hun taak als bedoeld in artikel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek; 
  2. te adviseren over mogelijke aanvullende karakteristieken in houding, kennis en gedrag die van belang zijn voor bestuurders van grote onderwijs instellingen, een en ander in aanvulling op de adviezen van de Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis;
  3. aanbevelingen te doen hoe de interne toezichthouder effectief controle kan uitoefenen op besluitvorming met consequenties voor de lange termijn en hoe op deze beslissingen wanneer nodig bijgestuurd kan worden;
C. aanbevelingen te doen op welke wijze een expertisecentrum ingericht kan worden om onderwijsinstellingen te ondersteunen bij het realiseren van nieuwe huisvesting;

en


D. op basis van een door de Inspectie van het Onderwijs op te stellen zelfevaluatie te bezien of het handhavingskader en in het bijzonder de interventieladder van de Inspectie voor het onderwijs aangescherpt kan worden op het punt van het financieel toezicht bij opleidingen die kwalitatief onvoldoende scoren.’


De opdrachtomschrijving van de onderzoekscommissie is anders dan die van de commissie die onderzoek deed naar de financiële problematiek bij Amarantis. Die was opener geformuleerd (onderzoek te doen naar de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot of hebben bijgedragen aan het ontstaan van de financiële problematiek in plaats van ‘een oordeel te vellen over de besluitvorming’) en de onderzoekscommissie-ROC Leiden kreeg nadrukkelijk de opdracht mee om een oordeel uit te spreken over mogelijk ‘wanbestuur’ door leden van het CvB. De opdrachtformulering lijkt zich vooral te focussen op het bestuurlijk handelen en op het toezicht op dat handelen.

De minister geeft de externe onderzoekscommissie niet de opdracht om ook de handelswijze van haar eigen ministerie en de onder haar verantwoordelijkheid ressorterende Inspectie te onderzoeken. Voor wat de Inspectie betreft geldt dat er sprake is van een beperkte, zeer gerichte opdracht, namelijk het op basis van een door de Inspectie uitgevoerde zelfevaluatie beoordelen van de vraag of de interventieladder van de Inspectie kan worden aangescherpt.

Ook bij deze onderzoekscommissie is er sprake van een gezagsrelatie tussen de minister en de onderzoekscommissie.

2. Deskundigheid leden onderzoekscommissie

Zijn de leden van de onderzoekscommissie deskundig, dat wil zeggen: hebben ze voldoende kennis van het doen en laten van de maatschappelijke organisatie, hebben ze voldoende ervaring met het doen van onderzoek en zijn de leden voldoende mate onafhankelijk?

De onderzoekscommissie bestaat uit drie personen. Prof.dr. Pauline Meurs treedt op als voorzitter. Zij is naast haar hoogleraarschap onder meer ook voormalig senator voor de PvdA. Pauline Meurs heeft het profiel van een onafhankelijk denkend persoon. Zij is lid van dezelfde politieke partij als de minister die de onderzoekscommissie heeft ingesteld. Die partij-politieke verwantschap maakt dat de voorzitter van de onderzoekscommissie de schijn tegen heeft. De commissie bestaat verder uit twee andere leden: mevrouw mr. I. Brakman, die veel ervaring heeft in toezichthoudende rollen, en de heer H. van Moorsel RA MPM, partner bij de Galan Groep, die ook lid was van de onderzoekscommissie-Amarantis. Ook het secretariaat is gelijk aan dat van de commissie-Amarantis: de heer mr. A.Th.G.M. de Lange (secretaris) en mevrouw prof.dr. R. van Schoonhoven (adjunct-secretaris). De heer De Lange is ambtenaar bij het ministerie van OCW.

De leden van de onderzoekscommissie hebben geen van allen relevante bestuurlijke ervaring in de sector mbo. De commissie heeft wel veel deskundigheid op het domein van het openbaar bestuur. De combinatie van de consultancy-achtergrond van Van Moorsel en de ervaring van de wetenschapper Van Schoonhoven van het secretariaat, maakt dat er de nodige ervaring in en rond de commissie aanwezig is met het verrichten van onafhankelijk onderzoek.

Zoals ook opgemerkt bij de casus Amarantis, is de rol van De Lange als ambtelijk secretaris van de onderzoekscommissie precair. Hij is geen lid van de commissie, maar is als ondersteuner uiteraard wel invloedrijk. Zijn rol is precair omdat hij werkzaam is bij het ministerie van OCW, het ministerie dat zelf actor is in het betreffende onderzoek, hoewel – anders dan in de casus-Amarantis – het ministerie van OCW niet zelf als onderzoeksobject in de opdracht wordt genoemd. De rol van De Lange kan ‘schuren’ met de onafhankelijkheid van de commissie. Bij de samenstelling van het secretariaat voor de commissie-Amarantis is dit nadrukkelijk aan de orde geweest. De toenmalige minister koos uiteindelijk voor deze constructie omdat het zeer wenselijk werd geacht om iemand met kennis van het ministerie in het secretariaat te positioneren. Het is onduidelijk of dit in het geval van deze onderzoekscommissie nogmaals uitdrukkelijk is overwogen.

Het oordeel dat sprake is van in voldoende mate aanwezige deskundigheid kan niet worden getrokken. De betrokkenheid van een secretaris van het Ministerie dat ook onderwerp is van onderzoek maakt dat de onderzoekscommissie qua onafhankelijkheid de ‘schijn tegen’ heeft. Ook is niet voldaan aan het criterium dat in een onderzoekscommissie voldoende kennis over het doen en laten van de onderzochte maatschappelijke organisatie, te weten het aanbieden van MBO-onderwijs, aanwezig moet zijn. Hoewel op onderdelen de noodzakelijke deskundigheid in de onderzoekscommissie is vertegenwoordigd, geldt dat niet voor alle aspecten.

3. Toegang tot alle relevante informatie

De opdracht aan de onderzoekscommissie werd in april 2015 door de minister verstrekt.

De onderzoekscommissie stelde een protocol vast (opgenomen als bijlage bij het definitieve rapport), waarin precies is opgenomen op welke wijze het onderzoek is opgezet en hoe de benodigde informatie is vergaard.

Bij het instellen van de commissie heeft de minister al in het instellingsbesluitvastgelegd dat de commissie gebruik kan maken van de bevoegdheden van een toezichthouder die vastgelegd zijn in de Algemene wet bestuursrecht, zoals het vorderen van inlichtingen (artikel 5.11 Awb en Titel 5.2 Awb).[1] Deze bevoegdheid geeft de commissie een stevige positie om informatie te verkrijgen. In het genoemde instellingsbesluit is overigens niet expliciet opgenomen dat de commissie de werkzaamheden verricht zonder last of ruggespraak. Bij het instellingsbesluit van het onderzoek naar de problematiek bij Amarantis was dit wel het geval (artikel 7 lid 1 Instellingsbesluit Amarantis).

In het Instellingsbesluit is niet geregeld dat de commissie voor haar werkzaamheden een beroep kan doen op alle kennis die in welke vorm dan ook op het ministerie van OCW aanwezig is betreffende haar werkterrein: het ministerie zorgt ervoor dat deze informatie beschikbaar komt (zie artikel 7 lid 2 Instellingsbesluit Amarantis).

[1] Besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 30 april 2015, nr. WJZ/735892 (10573), houdende instelling van de Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden (Instellingsbesluit Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden).

Onafhankelijke oordeelsvorming: afspraken over toepassen ‘hoor en wederhoor’

In het onderzoeksprotocol is onder de kop ‘hoor en wederhoor’ de volgende passage opgenomen:

‘Uit het oogpunt van zorgvuldigheid hanteert de Commissie in de uitvoering van haar onderzoek het beginsel van hoor en wederhoor. Betrokkenen worden in staat gesteld binnen redelijke termijn te reageren op interviewverslagen en tekstpassages uit het concept-rapport. Mochten zij het met een bepaalde weergave in verslaglegging en/of concept-rapportage niet eens zijn, dan worden zij gevraagd schriftelijk te reageren.’

Feitelijk is er sprake geweest van hoor en wederhoor. Dit is opgenomen in de inleiding van het onderzoeksrapport: ‘De commissie heeft de concept-rapportage voor hoor en wederhoor aan sleutelpersonen voorgelegd. Zij zijn in de gelegenheid gesteld om schriftelijk op het concept te reageren. Deel III van de Bijlagen is opgenomen welke personen inzage hebben gekregen, welke hebben gereageerd en hoe de reacties in het rapport zijn verwerkt.’ (Onderzoeksrapport, p.12). Uit voetnoten in het rapport (bijvoorbeeld op p.43 en 44, voetnoot 116 en 121 op p.50 en voetnoot 146) blijkt dat betrokkenen ook daadwerkelijk in de gelegenheid zijn gesteld om schriftelijk op het concept-rapport te reageren. Deze reacties zijn echterniet integraal in het onderzoeksrapport opgenomen.

Het doel van ‘hoor en wederhoor’ is het voorkomen van een tunnelvisie en het recht doen aan de opvattingen van alle betrokkenen. Dit vergt een weergave en een reactie op input van personen die zijn gehoord door de onderzoekscommissie. Dit is niet aantoonbaar gedaan in het onderzoeksrapport.

Onafhankelijkheid in beeldvorming: afspraken over openbaarmaking rapport


In het Instellingsbesluit is opgenomen dat het rapport wordt aangeboden aan de minister: ‘Rapporten, notities, verslagen, adviezen en andere producten die door of namens de commissie worden vervaardigd of vergaard, worden niet door de commissie openbaar gemaakt, maar uitsluitend aan de minister uitgebracht of overgedragen.’ (artikel 12 Instellingsbesluit).

Kennelijk is de achtergrond van deze bepaling dat de minister als opdrachtgever van het onderzoek zelf kan bepalen wanneer en op welke wijze ze het onderzoeksrapport naar buiten brengt. Het rapport is op 1 december 2015 aangeboden aan minister Bussemaker en was vanaf dat moment openbaar. De Tweede Kamer kreeg het rapport diezelfde dag toegestuurd.