Onderbouwingscriterium


Onderbouwingscriterium 

Het onderbouwingscriterium beoordeelt de mate van onderbouwing van de problematiek van de maatschappelijke organisatie. De onderbouwing van het oordeel van een onderzoekscommissie geldt als geloofwaardig als wordt beoordeeld of de ontstane problemen al dan niet voorzienbaar en al dan niet beheersbaar zouden zijn geweest.

In de casus ROC Leiden geldt dat uit de beoordeling van het onderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat de onderzoekscommissie de problematiek van de maatschappelijke organisatie beoordeelt op basis van de vraag of de problemen al dan niet te voorzien en al dan niet te beheersen zouden zijn geweest.

De onderzoekscommissie noemde vier oorzaken van de problemen bij ROC Leiden:

  • financial-leaseconstructie;
  • huisvesting te duur;
  • gebouw ongeschikt;
  • daling aantal leerlingen, school komt in negatieve spiraal terecht.
Het probleem van ROC Leiden begon als een liquiditeitsprobleem. Er dreigde een tekort aan liquide middelen, waardoor de salarissen van medewerkers niet meer uitbetaald zouden kunnen worden.

Dit tekort aan liquide middelen had meerdere redenen:

  1. de gekozen constructie van financiering (financial lease);
  2. de hoge huisvestingskosten;
  3. de kosten die gemaakt moesten worden om het gebouw geschikt te maken voor onderwijs;
  4. er waren minder middelen beschikbaar die aan onderwijs konden worden uitgegeven, waardoor de kwaliteit van het onderwijs afnam en door de met deze problemen samenhangende negatieve ontwikkeling van het aantal leerlingen, waardoor het ROC Leiden in een negatieve spiraal terechtkwam.

De redenen dat er een liquiditeitsprobleem ontstond zijn terug te voeren tot de keuze om de complexiteit van de nieuwbouw te laten oplopen, en hiervoor is de bestuurder verantwoordelijk.

De vier redenen van het liquiditeitsprobleem bij ROC Leiden worden hierna verder uitgewerkt.

Financial lease
Een van de gebouwen, Lammenschans, werd na realisatie verkocht aan een projectontwikkelaar en zou later weer terug worden gekocht door het ROC Leiden voor een van tevoren vastgesteld bedrag. Door deze terugkoopverplichting was er sprake van financial lease. Simpel gezegd, moest het gebouw op de balans komen te staan, waardoor er minder middelen resteerden voor het primaire onderwijsproces. Uit het onderzoeksrapport:

‘Overigens is in deze periode bekend dat de accountant van ROC Leiden van mening is dat het gebouw LMS vanwege de terugkoopplicht na oplevering aan Green op de balans zal komen te staan. Blijkens de notulen komt dit punt in juni 2008 aan de orde in een vergadering van de Raad van Toezicht en in juni 2009 in de Auditcommissie Financiën. De accountant maakt hierover tevens een opmerking in het accountantsverslag bij de jaarcijfers over 2007. Daarin staat dat volgens de accountant geen sprake meer van louter “sale & leaseback” (operational lease) maar van “financial lease”.’ (Onderzoeksrapport p.41).

Het financieringsconstruct van ‘lease’ in plaats van ‘eigendom’ (Onderzoeksrapport p.70), zorgt voor een grotere complexiteit van het bouwtraject. Het leidt tot een toename van het aantal betrokkenen die bij het geheel van de nieuwbouw een verantwoordelijkheid dragen. Hierdoor is het lastig om het overzicht te houden (Onderzoeksrapport p.70).

Het onderzoeksrapport toont aan dat er sprake is van veranderingen ten opzichte van de uitgangspunten die aan het begin van het bouwproces waren vastgesteld. Het ROC zou in eigendom bouwen. Vervolgens sprak de RvT de wenselijkheid uit dat het ROC Leiden in ieder geval het eigen onderwijsdeel in eigendom zou verwerven. Uiteindelijk koos de RvT voor ‘sale and lease back’. Dit gebeurde met toestemming van de RvC, omdat er op dat moment geen alternatieven voorhanden waren.

Huisvesting te duur
Door de nieuwbouwprojecten namen de huisvestingslasten enorm toe: ‘PwC constateert dat de hoge huisvestingslasten – vanaf 2012 in absolute zin neerkomende op een kasstroom van circa € 9 à 12 miljoen per jaar, zijnde 15% à 17% van de jaarlijkse inkomsten van ROC Leiden – het gevolg zijn van de nieuwbouw, i.c. het pand Lammenschans (LMS) en Centraal Station (CS). “Wij constateren dat men gedurende het traject van het tot stand komen van beide constructen niet heeft onderkend dat de plannen te duur zijn geworden. Bijkomend aspect behorende bij deze situatie is dat door de complexe structuur van de constructen de risico’s voor ROC Leiden onvoldoende inzichtelijk zijn gebleken”.’ (Onderzoeksrapport p.25).

Per saldo werden de kosten te hoog. Het ROC Leiden wilde te veel bouwen en ook te veel tegelijk, en ook nog eens zelf bouwheer zijn. De RvT is hier kritisch over, maar dat leidt niet tot een andere besluitvorming. Het onderzoeksrapport geeft aan dat de RvT vragen had over het hoge ambitieniveau in relatie tot de schaal van het ROC Leiden. Ook is het de vraag of het ROC Leiden intern wel de juiste expertise in huis had om een dergelijk complex bouwtraject te begeleiden. De risico’s waren onvoldoende duidelijk en de bouw was onvoldoende ‘in control’. Vanaf juni 2007 bleek er sprake te zijn van budgetoverschrijdingen (Onderzoeksrapport p.48). Dit leidde tot interventies van de RvT: een extern aannemer wordt verantwoordelijk voor het bouwtraject. Het ging hierbij om een coördinerende rol, waarbij het ROC Leiden alle risico’s bleef dragen. Ook komt er een extern ‘auditor’ en start de RvT het gesprek met Van Gaal over zijn vertrek (Onderzoeksrapport p.49).

Gebouw ongeschikt
Het pand aan de Lammenschans blijkt niet geschikt voor onderwijs: ‘Op 1 juni 2011 wordt het pand LMS opgeleverd. Na de zomervakantie wordt het feitelijk in gebruik genomen. Daarbij ontstaan direct problemen, omdat blijkt dat het gebouw niet is toegesneden op de opleidingen die er in gehuisvest worden. Uitstel van de inhuizing is geen optie omdat de oude panden op dat moment al gedeeltelijk zijn overgedragen aan de gemeente. De CvB-voorzitter meldt dan ook aan de Raad van Toezicht dat “het onderwijs wordt opgepakt en in het nieuwe gebouw wordt geplaatst”.Vooral het lesgeven in de open ruimtes valt de docenten zwaar. “Er heerst een beeld dat er ‘lesgegeven wordt op de gang’”, aldus de constatering in het CvB.In het gebouw zijn diverse aanpassingen nodig die vervolgens in opdracht van CvB-voorzitter Knigge worden uitgevoerd. De kosten hiervan bedragen een kleine € 4 miljoen.’ (Onderzoeksrapport p.53).

De genoemde problemen vallen samen met het probleem dat het rendement van de depots voor de nieuwbouw van beide locaties lager uitvalt dan bij het storten in de depots werd verondersteld (Onderzoeksrapport p.54). Het CvB signaleerde liquiditeitsrisico’s. Ook de Onderwijsinspectie signaleerde dit (Onderzoeksrapport p.54).

Daling aantal leerlingen, school komt in negatieve spiraal terecht
De financiële problemen, de problemen met de gebouwen die onvoldoende geschikt zijn voor het geven van onderwijs, de te grote klassen, de negatieve berichten in de media zorgen voor een negatieve spiraal, die door het CvB niet meer te keren is.

Citaat uit het onderzoeksrapport: ‘Overigens zijn volgens PwC de financiën niet het enige probleem. Het PwC-onderzoek toont de relatie tussen financiële problematiek en afnemende onderwijskwaliteit. Met alleen de schulden wegwerken en huisvestingslasten verlagen is men er niet. Er is ook een kwaliteitsimpuls noodzakelijk, maar daar is geen geld voor. PwC schat in dat de instelling voor de periode 2014-2018 zeker € 18 miljoen nodig heeft, aanvullend op de reguliere bekostiging. Als ook de onderwijskwaliteit een impuls moet krijgen, dan zal dit bedrag moeten oplopen naar circa € 40 miljoen.’ (Onderzoeksrapport p.25).

Deze opsomming van problemen toont aan dat de problematiek van het ROC Leiden feitelijk neerkomt op financiële problemen die uiteindelijk ook consequenties hadden voor de kwaliteit van het onderwijs en de uitstraling van de school.

De onderzoekscommissie geeft al in het ‘woord vooraf’ van haar rapport aan wat de oorzaken waren van de problemen bij het ROC Leiden: ‘De commissie heeft in haar onderzoek helaas moeten constateren dat met name het bestuur van de instelling de besluitvorming over de nieuwbouw heeft laten ontsporen. Daardoor is de complexiteit rond de bouw van twee schoolgebouwen – één op Lammenschanspark (LMS) en één bij CS Leiden – uit de hand gelopen. De commissie constateert dat de complexiteit rond de bouw in belangrijke mate is veroorzaakt door wijze waarop de besluitvorming is verlopen. De bestuurders in kwestie zijn daar primair verantwoordelijk voor geweest, maar ook de interne toezichthouder heeft onvoldoende gecorrigeerd.’ (Onderzoeksrapport p.5).

Dit is een duidelijke conclusie: het CvB heeft de besluitvorming over de nieuwe huisvesting laten ontsporen; de interne toezichthouder heeft niet voldoende toezicht gehouden.

De onderzoekscommissie constateert dat het CvB verantwoordelijk is voor de problematiek, waarbij ook andere actoren een rol vervulden, in het bijzonder door onvoldoende in te grijpen. Het gaat dan om de RvT, het ministerie, de Onderwijsinspectie en de accountant. Feitelijk gaat het om het falen van Van Gaal, voorzitter CvB tussen 2001 en 2011. Hij was te naïef, te verliefd op het bouwen, te veel gericht op concurrentie en te weinig gericht op signalen dat het misging. Hij geloofde te veel in zichzelf en liet de besluitvorming niet ordentelijk verlopen.

De onderzoekscommissie concludeert dat er sprake is van ‘bestuurlijk falen’. Het is de vraag of de onderzoekscommissie in voldoende mate onderbouwt dat de omschreven problematiek (liquiditeitsproblemen door te grote complexiteit van bouwtrajecten) van te voren voorzienbaar en ook beheersbaar waren. Alleen dan kan er sprake zijn van ‘bestuurlijk falen’. De onderzoekscommissie moet aantonen dat de problematiek zich met een andere bestuurder aan het roer in dezelfde omstandigheden niet zou hebben voorgedaan.

In het rapport over het ROC Leiden wordt dit expliciet overwogen. De opdracht van de onderzoekscommissie bevat specifiek de vraag om ‘na te gaan hoe het handelen van de opeenvolgende leden van het CvB zich verhoudt tot de juridische verplichting van bestuurders tot een behoorlijke vervulling van hun taak als bedoeld in artikel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek’ (Onderzoeksrapport p.163). Het gaat hierbij om de vraag of sprake is van ‘wanbeleid’: ‘In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat een bestuurder tekortschiet als hij onder gegeven omstandigheden niet datgene doet wat van een “redelijk handelend bestuurder” mag worden verwacht. Dit wordt ook wel het maatman-criterium genoemd.’ (Onderzoeksrapport p.86).

Een rechtspersoon kan intern een oud-bestuurder aansprakelijk stellen; een minister of een andere overheidsinstantie kan dat niet. De commissie heeft gerede twijfel over de vraag of er sprake is van een behoorlijke taakvervulling door de bestuurders in de periode tussen 2001 en 2011, en dan in het bijzonder in de periode vanaf 2006. Deze twijfel heeft betrekking op de vraag of de transacties die het CvB in deze periode uitvoerde in lijn zijn met het doel van de rechtspersoon (doeloverschrijding), of er niet onnodig te grote risico’s zijn genomen (onverantwoorde risico’s) en of de besluiten niet ondeugdelijk zijn voorbereid.

De commissie vindt dat er voldoende gronden zijn voor een nader onderzoek naar persoonlijk verwijtbaar handelen. Feitelijk gaat het hier om wanbeleid. In hoofdstuk 7, de samenvatting en conclusies van het rapport wordt hier een duidelijk antwoord op gegeven: er is sprake van onverantwoord en verwijtbaar handelen door het CvB. De keuze voor nieuwbouw voor een ROC dat op 20 verschillende locaties is gevestigd is een gerechtvaardigde keuze, maar het CvB had de complexiteit niet zo mogen laten oplopen. Het CvB heeft het belang van de kwaliteit van het onderwijs ondergeschikt gemaakt aan het realiseren van nieuwbouw. De gehele besluitvorming is niet ordentelijk verlopen en de noodzakelijke evenwichtige – en daarmee effectieve – tegenspraak is niet georganiseerd.

De onderzoekscommissie onderbouwt ‘bestuurlijk falen’ door het CvB vooral te verwijten dat het het gehele proces van het bouwen veel te complex had gemaakt. De onderzoekscommissie schrijft dat de volgende elementen hebben bijgedragen aan de toename van de complexiteit. In de eerste plaats de keuze om twee panden te bouwen in plaats van één: ‘In de voorbereidingsfase wordt de insteek van “het bouwen van 1 nieuw pand” min of meer geruisloos, zonder voldoende reflectie, omgezet naar “het bouwen van 2 nieuwe panden”. (…) Hoewel de omzetting van “bouwen voor 1” naar “bouwen voor 2 panden” tegen die achtergrond opportuun lijkt, wordt in die periode op bestuurlijk niveau niet expliciet stil gestaan bij de vraag of ROC Leiden de zware financiële en organisatorische last van het bouwen, ontwikkelen en beheren van de 2 panden wel kan dragen.’ (Onderzoeksrapport p.70).

Vervolgens wordt de keuze gemaakt om voor meerder partijen te bouwen: ‘In plaats daarvan wordt een oplossing mede gevonden in het ontwikkelen, bouwen en exploiteren van aantallen m2 die niet direct gerelateerd zijn aan het primaire proces van ROC Leiden, oftewel: inhuizing Da Vinci en verhuur aan derden. Oorspronkelijk is nog het idee dat m2die niet direct voor onderwijs bestemd kunnen worden, die anders gezegd: “overblijven”, wel kunnen worden benut door leerbedrijven met werkervaringsplaatsen. Dit verandert in die zin dat het – met uitzondering van een gedeelte in het LMS pand verbonden aan de techniekopleidingen (het integraal praktijkcentrum) – meer en meer noodzakelijk wordt om m2 aan derden te gaan verhuren om de financiering van de panden rond te krijgen.’ (Onderzoeksrapport p.70).

Het CvB kiest vervolgens voor het bouwen in eigen beheer: ‘Daarbij wordt in eerste aanleg uitgangspunt gehandhaafd dat ROC Leiden de panden bouwt in eigen beheer. Dit levert echter de nodige vraagstukken rond aansturing en regie, waardoor uiteindelijk op dit punt wordt teruggeschakeld: eerst op het coördinerend aannemerschap van Heijmans bij LMS, aansluitend op volledige ontwikkeling en bouw van CS door Green/VolkerWessels.’ (Onderzoeksrapport p.70).

Vervolgens blijkt de financiële constructie de complexiteit te verhogen: ‘Als de plannen voor CS concreter worden, blijkt vervolgens dat voor de bouw van beide gebouwen, inclusief de niet-onderwijs m2, een ander financieringsconstruct nodig is, oftewel men switcht van eigendom naar huur. In het verlengde daarvan ontstaat (in plaats van een terugkooprecht) een terugkoopplicht voor LMS met een daarbij horende afschrijvingslast.’ (Onderzoeksrapport p.70).

Met de grotere complexiteit ontstaat er tevens een toename van het aantal organisaties en adviseurs/deskundigen dat bij de nieuwbouw betrokken is. De onderzoekscommissie geeft aan dat deze toenemende complexiteit maakt dat het CvB het geheel van de bouwprojecten niet meer in de hand heeft. De financiële problemen van het ROC Leiden zijn veroorzaakt doordat het nieuwbouwproject de draagkracht van de organisatie ging overstijgen.

De onderzoekscommissie onderbouwt dat de problemen van tevoren te voorzien waren geweest en ook voorkomen hadden kunnen worden. Enkele passages in het onderzoeksrapport zijn hieraan gewijd:

  • De onderzoekscommissie vindt het in het bijzonder laakbaar dat Van Gaal geen kritische reflectie om zich heen organiseerde. De kring van betrokkenen bij de nieuwbouwprojecten wordt bewust klein gehouden en tegenspraak wordt afgehouden en zeker niet actief georganiseerd (Onderzoeksrapport p.71).
  • Het CvB organiseert geen momenten van reflectie en second opinions. Het zicht op de effecten van besluitvorming op de langere termijn wordt doorgeschoven naar de toekomst (Onderzoeksrapport p.71).
  • Deze handelswijze van een te beperkte reflectie heeft het CvB blind gemaakt voor signalen over mogelijke risico’s.
  • Tegelijkertijd waren er verschillende momenten waarop een reflectie passend was geweest. Het onderzoeksrapport noemt 6 momenten die logischerwijze tot reflectie hadden moeten leiden, waaronder de onduidelijkheid over de Rijn-Gouwelijn, de voorwaarden en vergunningverlening rond het vo in het pand, het ontbreken van animo voor de bouw van aannemers en het niet-ondertekenen van de huurcontracten door niet-onderwijspartijen (Onderzoeksrapport p.72).

De bovenstaande overwegingen leidden ertoe dat de besluitvorming niet ordentelijk is verlopen. Belangrijke besluiten waren vooraf niet kritisch bekeken door onafhankelijke derden. Er was volgens de onderzoekscommissie te weinig oog voor wat nodig was om een project van deze ambitie en omvang succesvol te kunnen realiseren (Onderzoeksrapport p.78 en p.83). De onderzoekscommissie stelt dat het bestuur ook geen interne signalen ontving van professionals voor de noodzakelijke tegenkracht (Onderzoeksrapport p.84).

De onderzoekscommissie heeft gerede twijfel over of er sprake was van een behoorlijke taakvervulling door Van Gaal. Hij had te weinig oog voor onderwijs en te veel voor huisvesting, hij had onverantwoorde risico’s genomen en besluiten ondeugdelijk voorbereid (Onderzoeksrapport p.89-90). Het bestuur heeft dus ‘onverantwoord en verwijtbaar’ gehandeld (Onderzoeksrapport p. 101).

Is hiermee voldoende aangetoond dat er sprake is van ‘voorzienbare en beheersbare’ problemen? De commissie onderbouwt met name het belang van kritische reflectie bij complexe projecten. Ze geeft ook aan hoe de nieuwbouw voor het ROC Leiden op een andere wijze ingevuld had kunnen worden. Ze onderzoekt echter niet op welke wijze andere ROC’s vergelijkbare bouwprojecten vormgaven. Het is goed denkbaar dat andere ROC’s hun nieuwbouw op een totaal andere wijze hadden gerealiseerd dan het ROC Leiden had gedaan. Dat heeft ze niet onderzocht. Wel heeft de commissie voldoende onderbouwd dat er onvoldoende is nagedacht over de verschillende constructies (financieel, bouw, eigendom) voor de nieuwbouw. Een beter denkproces en een betere voorbereiding had tot een betere uitkomst geleid.

Het beeld is echter wel dat de onderzoekscommissie ‘bestuurlijk falen’ in voldoende mate heeft aangetoond.